La réforme de l'État depuis vingt ans
13 min de lectureAu programme du concours d’inspecteur des Finances publiques
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La LOLF fait voter les crédits du budget général de l'État par mission et les spécialise par programme, avec des objectifs de performance.
Depuis la loi organique relative aux lois de finances de 2001, l'État s'est réformé par vagues successives : d'abord une nouvelle grammaire budgétaire fondée sur la performance, puis des programmes de modernisation qui se sont succédé sous des sigles différents, RGPP, MAP, Action publique 2022, chacun avec sa méthode et son bilan. Le QCM attend de situer chaque réforme dans le temps, de ne pas confondre les sigles, et de connaître les grands chantiers actuels : dématérialisation, réorganisation territoriale, simplification.
À retenir
- La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, appliquée depuis le budget 2006, remplace une logique de moyens par une logique de résultats : missions, programmes, actions, objectifs et indicateurs de performance, avec une fongibilité asymétrique des crédits.
- La révision générale des politiques publiques (RGPP, 2007-2012) a organisé des audits transversaux de l'ensemble des politiques de l'État et appliqué la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; elle a été critiquée pour des économies décidées sans hiérarchisation qualitative des missions.
- La modernisation de l'action publique (MAP, 2012-2017) a succédé à la RGPP avec une méthode plus concertée, fondée sur l'évaluation des politiques publiques plutôt que sur un objectif chiffré uniforme de réduction des effectifs.
- Le programme Action publique 2022, lancé en 2017, a poursuivi trois objectifs : améliorer la qualité des services publics (en misant d'abord sur la transformation numérique), offrir aux agents un environnement de travail modernisé et réduire la dépense publique. Le comité CAP22 a été chargé de proposer des transformations ; il est distinct du programme qu'il contribue à préparer.
- La réforme de l'organisation territoriale de l'État (2019-2021) a créé les secrétariats généraux communs départementaux et le réseau France Services, qui a succédé aux maisons de services au public, en renforçant le rôle du préfet de département.
- La dématérialisation des démarches et la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC), qui instaure un droit à la régularisation d'une première erreur de bonne foi, dans les conditions prévues par les textes, structurent le chantier de simplification depuis le milieu des années 2010.
- L'évaluation des politiques publiques est devenue une mission constitutionnelle de la Cour des comptes depuis la révision de 2008 (article 47-2) ; les bilans des réformes successives restent contrastés, entre gains numériques réels et réductions d'effectifs souvent réévaluées à la baisse.
La LOLF : une nouvelle grammaire budgétaire
| Niveau | Contenu | Exemple |
|---|---|---|
| Mission | Ensemble de programmes concourant à une politique publique ; unité de vote des crédits, éventuellement interministérielle | Mission « Gestion des finances publiques » |
| Programme | Unité de spécialisation des crédits au sein d'une mission, confiée à un responsable de programme | Programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » |
| Action | Subdivision du programme, non votée mais présentée à titre indicatif | Action « Fiscalité des grandes entreprises » |
| Objectifs et indicateurs | Mesurent la performance atteinte au regard des moyens votés | Taux de dépenses payées dans les délais réglementaires |
Avant la LOLF, l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 organisait le budget par nature de dépense (personnel, fonctionnement, investissement), sans lien direct entre les crédits votés et les résultats obtenus. La LOLF fait voter les crédits par mission et les spécialise par programme, assortis d'objectifs et d'indicateurs de performance présentés dans un projet annuel de performances, puis restitués dans un rapport annuel de performances. Le responsable de programme dispose d'une fongibilité asymétrique : il peut redéployer ses crédits entre catégories de dépenses, sauf pour abonder les dépenses de personnel au-delà du plafond voté.
Un responsable de programme peut redéployer des crédits de fonctionnement vers l'investissement informatique. Il ne peut pas utiliser cette fongibilité pour augmenter les crédits de personnel : leur montant constitue un plafond. Le plafond d'emplois est une limite distincte, fixée au niveau ministériel.
Confusions fréquentes
- LOLF n'est pas une réforme de la fonction publique
- La LOLF réorganise la présentation et le vote du budget de l'État ; elle ne touche ni au statut des fonctionnaires ni, par elle-même, aux effectifs, contrairement à la RGPP qui a suivi.
Trois vagues de modernisation : RGPP, MAP, Action publique 2022
| Programme | Période | Méthode | Point critiqué |
|---|---|---|---|
| RGPP | 2007-2012 | Audits transversaux, non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux | Économies jugées non hiérarchisées selon la qualité des missions |
| MAP | 2012-2017 | Évaluation des politiques publiques, secrétariat général dédié à la modernisation | Rythme jugé lent, résultats peu lisibles |
| Action publique 2022 | à partir de 2017-2018 | Rapport du comité CAP22, transformation numérique, maîtrise de la dépense | Recommandations les plus clivantes écartées, mise en œuvre partielle |
La révision générale des politiques publiques a associé, à partir de fin 2007, des audits interministériels systématiques à un objectif chiffré de réduction des effectifs, résumé par la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux. La modernisation de l'action publique lui a succédé en 2012 avec une méthode se voulant plus qualitative, centrée sur l'évaluation de chaque politique publique plutôt que sur un objectif uniforme d'effectifs. Action publique 2022 a repris l'ambition de transformation en l'articulant autour de trois objectifs : améliorer la qualité des services publics, moderniser l'environnement de travail des agents et accompagner la baisse de la dépense publique. La transformation numérique est l'un des cinq chantiers transversaux. Le comité CAP22 est chargé de formuler des propositions.
Confusions fréquentes
- Ne pas confondre les trois sigles
- RGPP (2007) est le programme le plus ancien et le plus associé aux suppressions de postes ; MAP (2012) lui succède avec une méthode plus concertée ; Action publique 2022 (à partir de 2017-2018) y ajoute la dématérialisation comme levier central.
Territoire, numérique et simplification
La réforme de l'organisation territoriale de l'État, engagée entre 2019 et 2021, a créé dans chaque préfecture un secrétariat général commun départemental, qui mutualise les fonctions support des services déconcentrés, et a déployé le réseau France Services, qui succède aux maisons de services au public pour offrir un accès de proximité aux principaux services publics (impôts, retraite, famille, emploi). Le préfet de département en sort renforcé comme interlocuteur unique des élus locaux.
La simplification est un chantier permanent depuis le milieu des années 2010 : un conseil de la simplification pour les entreprises a été mis en place à partir de 2014, et la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC) a introduit le droit à l'erreur, qui permet de régulariser une première erreur de bonne foi sans la sanction administrative concernée, sous les conditions et réserves prévues par les textes, et a étendu à d'autres administrations le rescrit, déjà très pratiqué en matière fiscale, qui permet à un usager d'obtenir une prise de position opposable de l'administration avant d'agir.
Un usager de bonne foi qui commet pour la première fois une erreur dans une déclaration peut la régulariser dans les conditions prévues par la loi ESSOC. Le droit à l'erreur ne dispense pas d'acquitter les sommes dues ; ses conditions dépendent du régime applicable.
Pour le QCM, associer un mot-clé à chaque réforme : LOLF → performance budgétaire ; RGPP → un fonctionnaire sur deux ; MAP → évaluation ; Action publique 2022 → dématérialisation ; ESSOC → droit à l'erreur ; OTE 2019-2021 → France Services et secrétariat général commun.
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1.La LOLF fait voter les crédits du budget général de l'État par mission et les spécialise par programme, avec des objectifs de performance.Voir le corrigé
Vrai
La mission est l'unité de vote ; le programme est l'unité de spécialisation des crédits. Les actions détaillent leur destination à titre indicatif.
2.La règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite est un outil de la MAP.Voir le corrigé
Faux
C'est un outil de la RGPP (2007-2012) ; la MAP, qui lui succède en 2012, s'appuie davantage sur l'évaluation des politiques publiques.
3.Le réseau France Services a succédé aux maisons de services au public.Voir le corrigé
Vrai
Ce réseau, déployé dans le cadre de la réforme territoriale de l'État de 2019-2021, offre un accès de proximité aux principaux services publics.
4.Le droit à la régularisation prévu par le code des relations entre le public et l'administration couvre une nouvelle méconnaissance d'une règle déjà signalée à l'usager.Voir le corrigé
Faux
Le régime général de régularisation protège la personne qui méconnaît pour la première fois une règle applicable à sa situation, sous les conditions légales. Une nouvelle méconnaissance de la même règle peut être sanctionnée.
5.L'évaluation des politiques publiques est devenue une mission constitutionnelle de la Cour des comptes en 2008.Voir le corrigé
Vrai
L'article 47-2 de la Constitution, issu de la révision de 2008, confie cette mission à la Cour des comptes, aux côtés du contrôle des comptes.
6.Action publique 2022 a succédé à la RGPP en 2012.Voir le corrigé
Faux
C'est la modernisation de l'action publique (MAP) qui succède à la RGPP en 2012 ; Action publique 2022 est lancé en 2017, et la mise en œuvre des pistes du comité CAP22 est restée partielle.
Textes de référence
- Programmes de l'épreuve écrite n° 2 d'admissibilité du concours externe d'inspecteur des finances publiques (QCM et neuf options de QRC) — DGFiP — economie.gouv.fr (nouvel onglet)
- Fiches thématiques vie-publique.fr (institutions, finances publiques, Union européenne) — DILA — vie-publique.fr (nouvel onglet)
- Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- LOLF du 1er août 2001 (archive du 31 décembre 2024) — Légifrance (nouvel onglet)
- Le petit dico d’Action publique 2022 — Direction interministérielle de la transformation publique (nouvel onglet)
- Droit à l’erreur face à l’administration : ce qui change pour le particulier — Ministère de l’Intérieur (nouvel onglet)
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