Les modes d'analyse de l'action publique : de l'État en action à l'État en interaction
15 min de lectureAu programme du concours d’inspecteur des Finances publiques
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Le modèle séquentiel découpe la politique publique en cinq étapes : mise à l'agenda, formulation, décision, mise en œuvre, évaluation.
Longtemps pensée comme la simple exécution des décisions de l'État, l'action publique est aujourd'hui analysée comme un processus où interagissent une pluralité d'acteurs, publics et privés, à plusieurs échelons. Les politiques publiques, objet central de cette option, se laissent décrire par un cycle en cinq temps, mais ce modèle séquentiel a été profondément discuté depuis les années 1970. La notion présente ce cycle, ses limites, et les approches qui l'ont prolongé : le référentiel, la gouvernance, la sociologie des instruments, l'analyse de la mise en œuvre.
À retenir
- Une politique publique est un ensemble de décisions et d'actions coordonnées, prises par une autorité publique légitime, pour répondre à un problème reconnu comme public.
- L'approche séquentielle, popularisée par Charles Jones dans les années 1970, découpe la politique publique en cinq étapes : mise à l'agenda, formulation, décision, mise en œuvre, évaluation.
- La mise à l'agenda n'est jamais automatique : un problème social devient un problème public par un travail de mise en forme, porté par des entrepreneurs de cause, des médias ou des experts.
- Le modèle du « garbage can » (Cohen, March et Olsen, 1972) montre des décisions prises par la rencontre contingente de problèmes, de solutions déjà disponibles et d'occasions de choix, sans l'ordre logique du cycle.
- L'approche cognitive du référentiel (Bruno Jobert et Pierre Muller, L'État en action, 1987) analyse une politique publique comme la traduction d'une représentation du monde, articulant un référentiel global de société et des référentiels sectoriels.
- Le passage du gouvernement à la gouvernance décrit la multiplication des acteurs de l'action publique — collectivités, Union européenne, agences, associations, entreprises — coordonnés horizontalement plutôt que hiérarchiquement.
- La mise en œuvre n'est pas une exécution technique : Michael Lipsky (1980) montre que les street-level bureaucrats, agents de guichet en contact direct avec le public, disposent d'un pouvoir discrétionnaire qui reconfigure la politique décidée en haut.
Qu'est-ce qu'une politique publique ? Le modèle séquentiel
Une politique publique se définit par trois traits : un contenu, un ensemble de mesures concrètes et non une simple déclaration d'intention ; un cadre normatif, des objectifs assignés par une autorité investie de légitimité ; un public visé, un groupe social ou un territoire dont la situation doit changer. Charles Jones propose dans les années 1970 de décomposer son cours en un cycle de cinq étapes, présenté comme la grammaire commune de l'analyse des politiques publiques, même si l'ordre réel des événements s'en écarte souvent.
| Étape | Contenu |
|---|---|
| Mise à l'agenda | Un problème social est reconnu comme un problème public que les pouvoirs publics doivent traiter |
| Formulation | Des solutions sont élaborées, mises en concurrence, chiffrées |
| Décision | Une autorité légitime arrête le programme d'action retenu, dans un texte ou un acte |
| Mise en œuvre | La décision est traduite en actes concrets par l'administration et ses agents |
| Évaluation | Les effets produits sont mesurés au regard des objectifs déclarés |
La lutte contre la fraude fiscale illustre le cycle : signalements et rapports parlementaires la mettent à l'agenda, la direction générale des finances publiques formule des dispositifs de data mining, une loi de finances les décide, les services de contrôle les mettent en œuvre, et des rapports d'évaluation en mesurent le rendement.
Les limites du modèle séquentiel et la mise à l'agenda
John Kingdon propose, en 1984, une lecture concurrente de la mise à l'agenda : trois flux indépendants, celui des problèmes perçus, celui des solutions déjà élaborées par des experts, et celui du contexte politique — élections, climat d'opinion, alternance — se rencontrent parfois à l'occasion d'une fenêtre d'opportunité, qui permet l'inscription soudaine d'un dossier à l'agenda. Cette lecture rejoint la critique plus générale adressée au modèle séquentiel : son ordre est une reconstruction pédagogique, pas une description fidèle des processus réels, marqués par des retours en arrière et des boucles de rétroaction entre étapes.
Confusions fréquentes
- L'ordre du cycle n'est pas un ordre chronologique obligé
- Une évaluation peut relancer une mise à l'agenda, une décision peut précéder la formulation de véritables options : le cycle est un outil de présentation, pas une loi empirique.
- Mettre un problème à l'agenda n'est pas le résoudre
- L'inscription à l'agenda ouvre seulement la possibilité d'un traitement public ; elle ne préjuge ni du contenu de la décision ni de sa mise en œuvre effective.
Le modèle du « garbage can » de Cohen, March et Olsen (1972) décrit une organisation comme une poubelle où des solutions déjà prêtes, portées par des acteurs qui les défendent depuis longtemps, attendent l'occasion d'un problème auquel les rattacher — la solution précède alors le problème, à l'inverse du schéma séquentiel.
Le référentiel et la gouvernance
L'approche cognitive, développée par Bruno Jobert et Pierre Muller, analyse une politique publique non comme une succession d'étapes techniques mais comme la traduction d'un référentiel, représentation du monde partagée par les acteurs d'un secteur. Le référentiel global porte une vision d'ensemble de la société, qui hiérarchise des valeurs telles que le marché, la solidarité ou l'ordre ; les référentiels sectoriels déclinent cette vision dans un domaine précis, l'agriculture, l'éducation ou la santé. Des médiateurs, élus, hauts fonctionnaires ou experts, assurent la traduction entre les deux niveaux.
| Gouvernement | Gouvernance | |
|---|---|---|
| Acteurs | L'État, considéré comme unique décideur | Une pluralité d'acteurs publics et privés |
| Coordination | Hiérarchique, descendante | Horizontale, par négociation et réseaux |
| Rôle de l'État | Producteur direct de services | Régulateur, animateur, garant du cadre |
| Légitimité | Électorale, procédurale | De résultat, par la performance obtenue |
Pour distinguer référentiel et gouvernance au concours : le référentiel porte sur le contenu cognitif d'une politique (ce qu'on pense qu'il faut faire), la gouvernance sur son mode de production (qui décide, avec qui).
Les instruments de l'action publique et leur mise en œuvre
| Type d'instrument | Logique | Exemple |
|---|---|---|
| Législatif et réglementaire | Contraindre par une norme obligatoire (l'État tuteur du social) | Un seuil d'émissions de polluants imposé par décret |
| Économique et fiscal | Orienter par le prix ou l'impôt | Une taxe carbone, un crédit d'impôt |
| Conventionnel et incitatif | Négocier un engagement ou encourager sans contraindre (l'État mobilisateur) | Un contrat de plan État-région, une prime à la conversion automobile |
| Informatif et communicationnel | Persuader par la connaissance ou la pédagogie, rendre les acteurs responsables | Une campagne de prévention sanitaire |
| Normes et standards (bonnes pratiques) | Ajuster les comportements par des standards techniques, négociés ou issus de la concurrence | Une norme de qualité, une certification environnementale |
Les instruments ne sont jamais neutres : choisir la réglementation plutôt que l'incitation, ou le contrat plutôt que le règlement, engage une conception implicite du rapport entre l'État et les administrés. Mais l'instrument choisi en amont n'épuise pas la politique réellement vécue : Aaron Wildavsky et Jeffrey Pressman ont montré, dès 1973, l'écart de mise en œuvre entre les objectifs affichés d'un programme et ses effets constatés sur le terrain. Michael Lipsky, en 1980, en identifie une cause majeure : les street-level bureaucrats, agents de guichet en contact direct avec le public — agent d'accueil, contrôleur, enseignant, policier —, disposent d'un pouvoir discrétionnaire qui leur permet d'interpréter la règle au cas par cas.
Un agent d'accueil d'un service des impôts des particuliers, confronté à un afflux de dossiers, priorise certaines demandes selon son appréciation de l'urgence : cette marge de manœuvre, cumulée sur des milliers d'agents, façonne concrètement la politique d'accueil du public, au-delà des instructions écrites.
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1.Le modèle séquentiel découpe la politique publique en cinq étapes : mise à l'agenda, formulation, décision, mise en œuvre, évaluation.Voir le corrigé
Vrai
Ce découpage, popularisé par Charles Jones, sert de grammaire commune à l'analyse des politiques publiques.
2.Le modèle séquentiel décrit un déroulement strictement linéaire, confirmé par l'ensemble des travaux empiriques depuis les années 1970.Voir le corrigé
Faux
Le modèle du « garbage can » et les boucles de rétroaction entre étapes contredisent cette linéarité supposée.
3.Le modèle du « garbage can » de Cohen, March et Olsen montre que problèmes, solutions et occasions de choix peuvent se rencontrer de façon contingente.Voir le corrigé
Vrai
Une solution déjà disponible peut ainsi précéder le problème qu'elle est censée traiter, à l'inverse du schéma séquentiel.
4.Selon Pierre Muller, le référentiel d'une politique publique désigne l'enveloppe de crédits votée pour la mettre en œuvre.Voir le corrigé
Faux
Le référentiel est une représentation du monde qui oriente la perception d'un problème et de ses solutions, pas une donnée budgétaire.
5.La gouvernance décrit une coordination entre une pluralité d'acteurs publics et privés, plutôt qu'une action hiérarchique du seul État.Voir le corrigé
Vrai
L'État y devient davantage un régulateur et un animateur qu'un producteur unique de services publics.
6.L'analyse du pouvoir discrétionnaire des agents de guichet, la street-level bureaucracy, est due à Charles Jones.Voir le corrigé
Faux
Elle est due à Michael Lipsky (1980), qui montre comment ce pouvoir discrétionnaire reconfigure la politique décidée en haut au moment de sa mise en œuvre ; Charles Jones a popularisé le modèle séquentiel.
Textes de référence
- Programmes de l'épreuve écrite n° 2 d'admissibilité du concours externe d'inspecteur des finances publiques (QCM et neuf options de QRC) — DGFiP — economie.gouv.fr (nouvel onglet)
- Fiches thématiques vie-publique.fr (institutions, finances publiques, Union européenne) — DILA — vie-publique.fr (nouvel onglet)
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