L'architecture budgétaire par missions, programmes et actions ; les titres

Le Parlement vote par mission : un amendement peut déplacer des crédits entre programmes d'une même mission, mais il ne peut pas augmenter le total voté pour la mission. La répartition entre actions, en revanche, est indicative : elle éclaire l'emploi prévisionnel des crédits sans lier le gestionnaire, qui peut s'en écarter dans le respect de la spécialité au niveau du programme.

La justification au premier euro rompt avec la logique des « services votés » qui prévalait avant la LOLF : les crédits demandés dans le projet annuel de performances sont expliqués par leurs déterminants physiques ou financiers, par exemple des effectifs, des surfaces ou des coûts unitaires. Le produit d'un volume par un coût est une méthode utile, pas une formule imposée à toute dépense. Cette exigence s'applique quel que soit le titre concerné, mais elle est particulièrement développée pour les crédits de personnel, où le volume se décline en équivalents temps plein travaillés.

Un budget annexe retrace les opérations d'un service de l'État qui n'est pas doté de la personnalité morale mais dont l'activité tend principalement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement, dans une logique proche de celle d'une entreprise. Voté dans la loi de finances, il déroge au principe d'unité par sa présentation séparée, non par le principe de compétence du Parlement, qui reste entier. Le contrôle et l'exploitation aériens en constituent un exemple ; les publications officielles et l'information administrative en forment un autre.

Retenir un repère simple : un budget annexe se distingue d'un compte spécial par son objet, une activité de nature industrielle ou commerciale rendue par un service de l'État, et non par une catégorie de recettes affectées comme pour un compte spécial.

Régis par les articles 19 à 24 de la LOLF, qui les réservent à la loi de finances et en fixent limitativement les quatre catégories (article 19), les comptes spéciaux obéissent à des régimes distincts. La relation directe par nature entre recettes et dépenses caractérise les comptes d'affectation spéciale. Ceux-ci et les comptes de concours financiers sont dotés de crédits ; les comptes de commerce et d'opérations monétaires reposent sur une autorisation de découvert et des prévisions de recettes et de dépenses indicatives. Le compte de commerce de la dette et de la trésorerie relève de règles particulières fixées par la loi de finances.