La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 et son évolution

Sous l'ordonnance de 1959, les dépenses du budget général faisaient l'objet d'un vote unique pour les services votés, et d'un vote par titre puis par ministère pour les autorisations nouvelles (article 41). La LOLF, adoptée à la quasi-unanimité en 2001, fait voter l'intégralité des crédits chaque année, les regroupe par politique publique et les assortit d'objectifs et d'indicateurs de performance. Elle est entrée pleinement en vigueur avec la loi de finances pour 2006.

La fongibilité permet au responsable de programme de redéployer ses crédits entre actions et entre titres ; elle est asymétrique parce que les crédits de personnel (titre 2) peuvent financer d'autres dépenses mais ne peuvent pas être abondés par elles. Les autorisations d'emplois rémunérés par l'État sont plafonnées, et ces plafonds sont spécialisés par ministère (article 7) ; les projets annuels de performances les détaillent par programme. Toutes les dépenses sont votées en autorisations d'engagement, qui fixent la limite des engagements juridiques, et en crédits de paiement, qui fixent la limite des paiements de l'année.

Le projet annuel de performances, annexé au projet de loi de finances, présente pour chaque programme la stratégie, les objectifs, les indicateurs et la justification au premier euro des crédits demandés. Le rapport annuel de performances, joint à la loi relative aux résultats de la gestion, rend compte de l'exécution et des résultats obtenus. Les crédits sont mis en œuvre dans des budgets opérationnels de programme, déclinés par services ou par territoires.

La loi organique du 12 juillet 2005 encadre l'utilisation des éventuels surplus de recettes fiscales et renforce l'information du Parlement, notamment sur les emplois des organismes subventionnés et les mises en réserve de crédits. Une loi organique distincte, du 17 décembre 2012, prise pour appliquer le traité budgétaire européen, crée le Haut Conseil des finances publiques, chargé d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques et la cohérence avec la trajectoire pluriannuelle ; ses dispositions figurent depuis 2021 dans la LOLF elle-même (titre VI). La loi organique du 28 décembre 2021 modernise la gestion : la loi de règlement devient la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, l'encadrement des affectations fiscales est renforcé et un débat sur la dette est organisé. Depuis la LOLF de 2001, seule une loi de finances peut affecter à un tiers une ressource établie au profit de l'État. La réforme de 2021 étend ce monopole aux impositions affectées aux autres tiers, à compter du PLF pour 2025 ; elle réserve le cas des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des organismes de sécurité sociale lorsque la ressource n'est pas établie au profit de l'État (article 2).

Trois dates à ancrer pour la LOLF : 2001 (vote), 2006 (première application), 2021 (dernière grande révision). Le Haut Conseil des finances publiques date de 2012 et n'est pas dans le texte d'origine.