Intégration européenne et nouveaux cadres de l'action publique

L'économiste Bela Balassa a proposé, en 1961, une typologie des degrés d'intégration économique régionale, chacun ajoutant une contrainte supplémentaire au précédent. La zone de libre-échange supprime les droits de douane entre ses membres, mais chaque pays conserve son propre tarif face aux pays tiers. L'union douanière y ajoute un tarif extérieur commun, si bien qu'un produit tiers est taxé de la même façon quel que soit le point d'entrée sur le territoire douanier commun. Le marché commun va plus loin en ouvrant, en plus des marchandises, la libre circulation des capitaux et du travail. L'union économique y ajoute une harmonisation des politiques économiques nationales ; dotée d'une monnaie unique, elle devient une union économique et monétaire, niveau le plus avancé de l'intégration économique réalisé à ce jour. Le cinquième degré, l'intégration économique totale, unifierait les politiques économiques et sociales sous une autorité supranationale.

L'économiste Jacob Viner a montré, en 1950, qu'une intégration commerciale régionale ne produit pas un effet unique sur les échanges, mais deux effets contraires qui se combinent presque toujours. Le premier remplace une production nationale coûteuse par une importation moins chère venue d'un pays partenaire : les ressources se réorientent vers un usage plus efficace. Le second, en sens inverse, tient au tarif commun appliqué aux pays tiers : il peut rendre un partenaire moins performant meilleur marché qu'un fournisseur extérieur plus performant, ce qui remplace un fournisseur efficace hors de l'union par un partenaire moins efficace, simplement parce que ce dernier échappe au tarif commun.

Pour une question sur les effets d'un marché unique, toujours présenter les deux effets opposés de Viner avant de conclure sur leur solde : une réponse qui n'en cite qu'un seul reste incomplète.

Un État qui conserve sa propre monnaie peut la dévaluer pour restaurer sa compétitivité après un choc qui le touche plus fortement que ses partenaires : ses produits deviennent moins chers à l'exportation, ce qui soutient son activité. En rejoignant une union monétaire, un État renonce à cet instrument : la politique monétaire de la zone est désormais unique, fixée par une seule banque centrale pour l'ensemble des pays membres, sans pouvoir s'adapter à la situation d'un seul pays. La théorie des zones monétaires optimales, développée par Robert Mundell, avance qu'une union monétaire n'est pleinement viable que si d'autres canaux compensent cette perte : une forte mobilité du travail entre pays membres, une flexibilité des salaires et des prix, ou des transferts budgétaires entre régions inégalement touchées.

La zone euro combine une politique monétaire unique, décidée par une seule banque centrale pour l'ensemble de ses membres, et des politiques budgétaires qui restent votées par chaque parlement national. Cette asymétrie institutionnelle pose une question de cohérence de l'action publique : une politique monétaire unique peut être contrariée par des choix budgétaires nationaux très différents d'un pays à l'autre, un pays relançant sa demande quand un autre la restreint au même moment. Des règles et des mécanismes de coordination budgétaire encadrent depuis les années 1990 les choix des États membres, sans transformer ces choix en décisions communes ; un autre module détaille ces règles et leur évolution récente.

Pour une question qui mêle politique monétaire et politique budgétaire, toujours nommer le décideur de chaque politique avant de discuter leur articulation : c'est cette distinction qui structure la réponse.

Le débat sur le fédéralisme budgétaire européen porte sur une question simple : l'Union doit-elle se doter d'un budget commun assez large pour stabiliser une économie frappée par un choc, comme le fait le budget d'un État fédéral entre ses régions, ou doit-elle rester un espace de coordination entre budgets qui demeurent d'abord nationaux ? Les partisans d'une capacité budgétaire commune plus étendue avancent qu'elle compenserait la perte de l'instrument de change et amortirait un choc propre à un seul pays, en citant par exemple un projet de réassurance commune du chômage entre États membres, discuté mais non adopté à ce jour. Leurs opposants mettent en avant la réticence des États à transférer une part de leur souveraineté budgétaire à un échelon où la légitimité démocratique reste, pour l'instant, avant tout nationale.

Pour conclure une réponse sur ce débat, ne pas trancher artificiellement : rappeler que le plan de relance de 2020 reste une étape isolée, pas la preuve d'un choix définitif entre les deux modèles.