La LOLF et sa réforme, principes budgétaires, catégories, préparation et vote des lois de finances, loi spéciale, gestion par la performance
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La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année a remplacé la loi de règlement.
Le budget de l'État est une autorisation : le Parlement autorise chaque année la perception des impôts et plafonne les dépenses. La loi organique du 1er août 2001 (LOLF), réformée en 2021, fixe les catégories de lois de finances, les principes qui encadrent l'autorisation et la procédure qui la produit ; la Constitution enserre le vote dans un délai de soixante-dix jours. Deux années de suite, fin 2024 et fin 2025, la France a dû recourir à une loi spéciale faute de loi de finances promulguée au 1er janvier : la procédure de secours est devenue une question d'actualité.
À retenir
- Cinq catégories de lois de finances (article 1er de la LOLF) : la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives, la loi de finances de fin de gestion, la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, et les lois prévues à l'article 45.
- La loi organique du 28 décembre 2021, appliquée à partir des lois de finances pour 2023, a ajouté un titre sur la programmation des finances publiques, créé la loi de finances de fin de gestion et remplacé la loi de règlement par la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année.
- Principes budgétaires : annualité, unité, universalité (non-contraction et non-affectation), spécialité des crédits, désormais par programme, et sincérité (article 32 de la LOLF). Chacun connaît des aménagements prévus par la LOLF elle-même.
- Procédure : dépôt du projet de loi de finances au plus tard le premier mardi d'octobre (article 39 de la LOLF), avis du Haut Conseil des finances publiques sur les prévisions ; l'Assemblée nationale dispose de quarante jours en première lecture et le Sénat de vingt (article 40 de la LOLF) ; si l'Assemblée ne s'est pas prononcée dans les quarante jours, le Gouvernement saisit le Sénat, qui statue en quinze jours ; le Parlement dispose de soixante-dix jours au total, faute de quoi le projet peut être mis en vigueur par ordonnance (article 47 de la Constitution).
- La première partie (recettes et équilibre) doit être adoptée avant que la seconde (dépenses) puisse être discutée ; l'article 40 de la Constitution interdit aux parlementaires de créer ou d'aggraver une charge publique ou de diminuer les ressources.
- Article 45 de la LOLF : si la loi de finances ne peut être promulguée avant le début de l'exercice, le Gouvernement demande un vote séparé de la première partie (avant le 11 décembre) ou, à défaut, dépose un projet de loi spéciale (avant le 19 décembre) l'autorisant à percevoir les impôts ; des décrets ouvrent ensuite les seuls crédits des services votés.
- Lois spéciales récentes : loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024, puis loi n° 2025-1316 du 26 décembre 2025 ; la loi de finances pour 2026 n'a été promulguée que le 19 février 2026 (loi n° 2026-103).
La LOLF, sa réforme de 2021 et les catégories de lois de finances
La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, pleinement appliquée depuis le budget 2006, a substitué une logique de résultats à une logique de moyens : les crédits sont votés par mission et spécialisés par programme, chaque programme porte des objectifs et des indicateurs, et son responsable dispose d'une fongibilité des crédits. La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 l'a modernisée : programmation pluriannuelle encadrée par un titre préliminaire, loi de finances de fin de gestion, loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, information renforcée du Parlement.
| Loi | Objet |
|---|---|
| Loi de finances de l'année | Autorise la perception des ressources et ouvre les crédits pour l'année ; fixe l'équilibre |
| Loi de finances rectificative | Modifie en cours d'année les dispositions de la loi de finances de l'année |
| Loi de finances de fin de gestion | Ajuste en fin d'année les autorisations de l'exercice en cours, principalement les crédits |
| Loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes | Arrête le résultat de l'exercice, approuve les comptes ; remplace la loi de règlement |
| Lois prévues à l'article 45 | Assurent la continuité quand la loi de l'année n'est pas promulguée au 1er janvier |
| Principe | Contenu | Aménagements |
|---|---|---|
| Annualité | Autorisation donnée pour une année civile | Autorisations d'engagement pluriannuelles, reports de crédits, lois rectificatives, programmation pluriannuelle |
| Unité | Un document unique retrace toutes les recettes et dépenses | Budgets annexes et comptes spéciaux retracés dans la loi de finances |
| Universalité | Pas de contraction entre recettes et dépenses ; pas d'affectation d'une recette à une dépense | Budgets annexes, comptes spéciaux, fonds de concours, attributions de produits |
| Spécialité | Crédits spécialisés par programme | Fongibilité à l'intérieur du programme, virements et transferts encadrés |
| Sincérité | Présentation sincère de l'ensemble des ressources et charges, au vu des informations disponibles | Contrôlée par le Conseil constitutionnel, qui ne censure qu'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre |
De la préparation au vote : une procédure enserrée dans des délais
Le projet de loi de finances de l'année est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre ; le Haut Conseil des finances publiques rend un avis public sur ses prévisions macroéconomiques. L'Assemblée nationale est saisie la première : elle dispose de quarante jours en première lecture et le Sénat de vingt (article 40 de la LOLF) ; si l'Assemblée ne s'est pas prononcée dans les quarante jours, le Gouvernement saisit le Sénat, qui statue en quinze jours ; si le Parlement ne s'est pas prononcé en soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance (article 47 de la Constitution). La seconde partie ne peut être discutée avant l'adoption de la première. L'article 40 de la Constitution rend irrecevables les amendements parlementaires qui diminuent les ressources ou créent ou aggravent une charge publique, et l'article 49, alinéa 3, peut être utilisé sans limite de nombre sur les projets de loi de finances.
Confusions fréquentes
- Le délai de soixante-dix jours n'a jamais conduit à une ordonnance
- L'ordonnance de l'article 47 est une arme théorique ; en cas de blocage, la pratique récente a été la loi spéciale de l'article 45 de la LOLF, suivie d'une loi de finances adoptée début d'année.
- Loi spéciale n'est pas loi de finances de l'année
- Elle autorise seulement la perception des impôts existants, l'emprunt et les ressources des collectivités ; les dépenses reposent sur des décrets limités aux services votés, sans mesure nouvelle.
L'article 45 et la gestion par la performance
Fin 2024, faute de loi de finances promulguée, le Parlement a adopté la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l'article 45 ; la loi de finances pour 2025 a suivi en février 2025. Fin 2025, le même scénario s'est reproduit : loi spéciale n° 2025-1316 du 26 décembre 2025, puis loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026, entrée en vigueur le 21 février.
Gestion opérationnelle : chaque programme est présenté dans un projet annuel de performance (PAP), joint au projet de loi de finances, qui fixe objectifs et indicateurs ; le rapport annuel de performance (RAP), joint au projet de loi d'approbation des comptes, rend compte des résultats. Le responsable de programme répartit ses crédits entre budgets opérationnels et unités opérationnelles ; une part des crédits est mise en réserve en début de gestion pour faire face aux aléas.
Pour une QRC sur un principe budgétaire : définition, justification démocratique, aménagements prévus par la LOLF, puis appréciation. Le sujet zéro demandait « la pertinence du principe d'annualité » : la réponse attendue discute, elle ne récite pas.
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1.La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année a remplacé la loi de règlement.Voir le corrigé
Vrai
C'est l'un des apports de la loi organique du 28 décembre 2021, appliquée à partir des lois de finances pour 2023.
2.Si le Parlement ne s'est pas prononcé en soixante-dix jours, le budget de l'année précédente est reconduit automatiquement.Voir le corrigé
Faux
L'article 47 de la Constitution permet au Gouvernement de mettre le projet en vigueur par ordonnance ; il n'existe pas de reconduction automatique.
3.Une loi spéciale autorise le Gouvernement à percevoir les impôts existants en attendant la loi de finances de l'année.Voir le corrigé
Vrai
Prévue par l'article 45 de la LOLF, elle a été adoptée fin 2024 et fin 2025 ; les crédits sont ensuite ouverts par décret pour les seuls services votés.
4.Les parlementaires peuvent, par amendement, augmenter librement les crédits d'une mission.Voir le corrigé
Faux
L'article 40 de la Constitution interdit de créer ou d'aggraver une charge publique ; la LOLF permet seulement de redéployer des crédits entre programmes d'une même mission.
5.Le principe d'universalité interdit en principe d'affecter une recette déterminée à une dépense déterminée.Voir le corrigé
Vrai
C'est la règle de non-affectation, avec la non-contraction ; budgets annexes, comptes spéciaux, fonds de concours et attributions de produits l'aménagent.
Textes de référence
- Programmes de l'épreuve écrite n° 2 d'admissibilité du concours externe d'inspecteur des finances publiques (QCM et neuf options de QRC) — DGFiP — economie.gouv.fr (nouvel onglet)
- Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- Constitution du 4 octobre 1958 (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- Loi n° 2025-1316 du 26 décembre 2025 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances — Légifrance (nouvel onglet)
- Loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026 — Légifrance (nouvel onglet)
- Fiches thématiques vie-publique.fr (institutions, finances publiques, Union européenne) — DILA — vie-publique.fr (nouvel onglet)
- LOLF consolidée — archive Légifrance du 31 décembre 2024 — Légifrance, copie Internet Archive (nouvel onglet)
- Fiche de synthèse n° 53 — l'examen parlementaire des lois de finances — Assemblée nationale (nouvel onglet)
- Que démontrer pour le renvoi d’une QPC au Conseil ? — Conseil constitutionnel, QPC360 (nouvel onglet)
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