Contenu et structure des lois de finances
14 min de lectureAu programme du concours d’inspecteur des Finances publiques
Testez-vous · sans compte
Vrai ou faux ?
La première partie de la loi de finances doit être adoptée avant que le Parlement n'examine les crédits ouverts par la seconde.
Une loi de finances n'est pas un texte que le Parlement remplit à sa guise : son contenu est organisé par la loi organique, qui distingue ce qu'elle doit obligatoirement comporter, ce qu'elle est seule à pouvoir traiter, et ce qu'elle peut accueillir sans y être tenue. Cette architecture commande une bonne part du contentieux devant le Conseil constitutionnel, qui censure chaque année des dispositions comme « cavaliers budgétaires ». Pour le concours d'inspecteur, situer une disposition dans la première partie, la seconde partie ou une annexe compte autant que connaître son objet.
À retenir
- La loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes, dont le contenu est fixé par l'article 34 de la LOLF ; la seconde ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première (article 42).
- La première partie autorise la perception des ressources, comporte les dispositions relatives aux recettes, notamment fiscales quelle que soit leur année d'incidence, évalue chaque recette et se clôt par l'article d'équilibre, qui arrête le solde et le plafond de variation de la dette.
- La seconde partie fixe, par mission, les AE et les CP du budget général, les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux et les plafonds d'emplois ; elle accueille notamment des dispositions relatives aux dépenses, à l'information et au contrôle du Parlement.
- Trois domaines organisent le contenu de la loi de finances de l'année : obligatoire (ce qu'elle doit contenir), exclusif ou monopole (ce que seule une loi de finances peut traiter, comme l'affectation d'une ressource établie au profit de l'État) et partagé (ce qu'elle peut accueillir sans exclusivité).
- Une disposition étrangère à ces trois domaines est un « cavalier budgétaire » : le Conseil constitutionnel la censure pour un motif de procédure, indépendamment de son intérêt.
- L'article liminaire, placé avant la première partie depuis la loi organique de 2012 et élargi en 2021 (article 1er H), présente les soldes structurel et effectif de l'ensemble des administrations publiques ainsi que les prévisions de dépenses, de prélèvements obligatoires et d'endettement, en rappelant la loi de programmation.
- Le projet de loi de finances est accompagné d'annexes : les projets annuels de performances par mission, regroupés dans les « bleus », des documents transversaux d'information, les « jaunes », et des documents de politique transversale qui traduisent budgétairement une politique interministérielle.
Les deux parties de la loi de finances
| Première partie | Seconde partie |
|---|---|
| Autorisation de percevoir les impôts existants | Ouverture des crédits du budget général, par mission, en AE et en CP |
| Dispositions relatives aux recettes, notamment fiscales, quelle que soit leur année d'incidence | Crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux |
| Évaluation de chaque recette budgétaire | Plafonds des autorisations d'emplois, par ministère et par organisme |
| Article d'équilibre : solde et plafond de variation de la dette | Dispositions relatives aux dépenses, à l'information et au contrôle du Parlement, à la péréquation horizontale et aux échanges de données fiscales |
La première partie doit être adoptée avant que l'Assemblée nationale n'entame l'examen des crédits de la seconde : un amendement qui ouvrirait des crédits avant le vote de l'article d'équilibre serait irrecevable. Cette antériorité traduit une logique simple, propre aux lois de finances : le Parlement ne peut autoriser une dépense sans avoir d'abord arrêté le niveau des ressources et le solde qui en résulte.
Domaine obligatoire, exclusif et partagé
| Domaine | Ce qu'il signifie | Exemple |
|---|---|---|
| Obligatoire | Ce que la loi de finances de l'année doit comporter | L'autorisation annuelle de percevoir les impôts, l'article d'équilibre |
| Exclusif (monopole) | Ce qu'aucune autre loi qu'une loi de finances ne peut faire | Affecter à un tiers une ressource établie au profit de l'État, créer un compte spécial, accorder une garantie de l'État |
| Partagé | Ce qu'une loi de finances peut accueillir sans en avoir l'exclusivité | Une demande de rapport sur l'exécution d'une politique budgétaire, une mesure de simplification de la gestion |
Le domaine exclusif protège la cohérence du budget : une loi ordinaire ne peut, par exemple, affecter à un tiers une ressource établie au profit de l'État ou autoriser une garantie de l'État. Le domaine partagé permet de traiter une même matière dans une loi de finances ou une autre loi ordinaire, dans les limites fixées par la LOLF. Depuis la LOLF de 2001, seule une loi de finances peut affecter à un tiers une ressource établie au profit de l'État. La réforme de 2021 étend ce monopole aux impositions affectées aux autres tiers, à compter du PLF pour 2025 ; elle réserve le cas des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des organismes de sécurité sociale lorsque la ressource n'est pas établie au profit de l'État (article 2).
Confusions fréquentes
- Un cavalier budgétaire n'est pas jugé sur le fond
- Le Conseil constitutionnel ne se demande pas si la disposition est utile ou consensuelle, mais si elle appartient à l'un des trois domaines de la loi de finances. Une mesure censurée peut être réintroduite dans une loi ordinaire, où elle n'a plus rien d'irrégulier.
- Le monopole s'est renforcé en 2021
- Depuis la LOLF de 2001, seule une loi de finances peut affecter à un tiers une ressource établie au profit de l'État. La réforme de 2021 étend ce monopole aux impositions affectées aux autres tiers, à compter du PLF pour 2025 ; elle réserve le cas des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des organismes de sécurité sociale lorsque la ressource n'est pas établie au profit de l'État (article 2).
L'article liminaire
Placé avant la première partie, l'article liminaire est issu de la loi organique du 17 décembre 2012. Depuis la réforme de 2021, l'article 1er H de la LOLF prévoit un tableau des soldes structurel et effectif et du passage de l'un à l'autre, des dépenses, des prélèvements obligatoires et de l'endettement de l'ensemble des administrations publiques, avec une ventilation par sous-secteur de certains agrégats. Pour la loi de finances de l'année, le tableau couvre l'année visée, la dernière année écoulée et les prévisions d'exécution de l'année en cours ; il rappelle les prévisions de la loi de programmation. L'article présente aussi les principales dépenses d'investissement des administrations publiques.
Un projet de loi de finances qui prévoirait, dans son article liminaire, un solde structurel très éloigné de la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques s'expose à un avis critique du Haut Conseil des finances publiques, rendu public avant l'examen parlementaire.
Les annexes du projet de loi de finances
| Document | Contenu | Échelle |
|---|---|---|
| Bleus budgétaires | Projet annuel de performances : objectifs, indicateurs, justification au premier euro | Par mission |
| Jaunes budgétaires | Documents d'information transversaux sur un sujet qui dépasse le cadre d'une mission | Interministériel, thématique |
| Documents de politique transversale | Traduction budgétaire d'une politique publique conduite par plusieurs missions | Interministériel, par politique publique |
Pour une question sur un document annexé : un bleu répond à « combien pour ce programme et pour quels résultats », un jaune répond à « combien au total pour ce sujet, tous ministères confondus », un document de politique transversale répond à « quelle est la traduction budgétaire de cette politique interministérielle ».
Se tester : vrai ou faux ?
Décidez si l’affirmation est vraie ou fausse, puis ouvrez le corrigé.
1.La première partie de la loi de finances doit être adoptée avant que le Parlement n'examine les crédits ouverts par la seconde.Voir le corrigé
Vrai
Le vote de l'article d'équilibre, qui clôt la première partie, conditionne l'examen des dépenses de la seconde (article 42 de la LOLF ; l'article 34 fixe le contenu des deux parties).
2.Une disposition modifiant le taux d'un impôt local est étrangère au domaine des lois de finances.Voir le corrigé
Faux
Les dispositions relatives au taux des impositions affectées à une personne morale autre que l'État relèvent du domaine partagé (article 34, I, 3° bis). Elles peuvent donc figurer en première partie d'une loi de finances. Un cavalier est une disposition étrangère à son domaine.
3.L'affectation à un tiers d'une ressource établie au profit de l'État relève du domaine exclusif de la loi de finances.Voir le corrigé
Vrai
Ce monopole existe depuis 2001, à l'ancien article 36, et figure désormais à l'article 2, III. L'extension issue de la réforme de 2021 n'englobe pas les impositions non établies au profit de l'État affectées aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics ou aux organismes de sécurité sociale.
4.L'article liminaire a été introduit par la LOLF elle-même, en 2001.Voir le corrigé
Faux
Il résulte de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance des finances publiques, postérieure de onze ans à la LOLF.
5.Les projets annuels de performances de chaque mission sont regroupés dans les « bleus budgétaires ».Voir le corrigé
Vrai
Les bleus présentent, mission par mission, les objectifs, les indicateurs et la justification au premier euro des crédits demandés.
6.Le document de politique transversale est l'autre nom du bleu budgétaire d'une mission.Voir le corrigé
Faux
Le document de politique transversale, ou « orange » budgétaire, retrace l'effort consacré à une politique conduite par plusieurs missions et plusieurs ministères ; le bleu présente les crédits d'une seule mission.
Textes de référence
- Programmes de l'épreuve écrite n° 2 d'admissibilité du concours externe d'inspecteur des finances publiques (QCM et neuf options de QRC) — DGFiP — economie.gouv.fr (nouvel onglet)
- Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- Constitution du 4 octobre 1958 (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- Fiches thématiques vie-publique.fr (institutions, finances publiques, Union européenne) — DILA — vie-publique.fr (nouvel onglet)
- Recevabilité financière et organique des amendements — rapport d'information n° 1891 du 30 septembre 2025 — Assemblée nationale (nouvel onglet)
- Fiche de synthèse n° 53 — l'examen parlementaire des lois de finances — Assemblée nationale (nouvel onglet)
- Modernisation de la gestion des finances publiques — texte définitif du 24 novembre 2021, loi organique du 28 décembre 2021 — Sénat (nouvel onglet)
Accès DGFiP est un service indépendant : il n’est ni affilié ni validé par la Direction générale des Finances publiques. En cas de doute, le texte officiel fait foi.