Le Conseil d'État : conseiller du Gouvernement et juge administratif suprême
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Le Conseil d'État a été créé par la Constitution de l'an VIII, en 1799.
Créé par la Constitution de l'an VIII en 1799, le Conseil d'État exerce deux fonctions que les candidats confondent souvent : il conseille le Gouvernement sur les projets de textes et il juge, au sommet de l'ordre administratif, les litiges entre l'administration et les administrés. Il siège au Palais-Royal, à côté du Conseil constitutionnel, et son vice-président en est le véritable chef.
À retenir
- Créé le 13 décembre 1799 (22 frimaire an VIII) ; justice déléguée depuis la loi du 24 mai 1872 ; fin du ministre-juge avec l'arrêt Cadot (1889).
- Fonction consultative : avis obligatoire sur les projets de loi (article 39), les ordonnances (article 38) et les décrets en Conseil d'État ; avis facultatif sur toute question posée par le Gouvernement.
- Fonction contentieuse : juge de cassation des cours administratives d'appel, juge d'appel dans certains contentieux, juge en premier et dernier ressort des décrets et des actes réglementaires des ministres.
- Présidé par son vice-président (article L. 121-1 du code de justice administrative) ; le Premier ministre peut présider l'assemblée générale, présidence traditionnelle et symbolique ; sections administratives et section du contentieux.
- 241 membres fin 2025 : auditeurs, maîtres des requêtes, conseillers d'État ; depuis 2023, les auditeurs sont recrutés par détachement, après deux ans d'expérience administrative, et non plus à la sortie de l'INSP ; une partie des membres vient du tour extérieur.
- Filtre les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées devant les juridictions administratives (article 61-1).
- Publie un rapport annuel et des études qui pèsent sur la réforme de l'État.
Une institution née avec le Consulat
La Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) crée le Conseil d'État pour rédiger les projets de lois et de règlements et résoudre les difficultés administratives. Au XIXe siècle, la justice est d'abord retenue par le chef de l'État. La loi du 3 mars 1849 instaure brièvement la justice déléguée ; la justice retenue revient sous le Second Empire. La loi du 24 mai 1872 rétablit durablement la justice déléguée, et l'arrêt Cadot du 13 décembre 1889 supprime le passage obligé par le ministre : le Conseil d'État devient juge de droit commun des litiges administratifs.
L'arrêt Blanco du Tribunal des conflits (8 février 1873) fonde l'autonomie du droit administratif : la responsabilité de l'État obéit à des règles propres, jugées par la juridiction administrative.
Conseiller du Gouvernement
Le Gouvernement doit consulter le Conseil d'État sur tous les projets de loi avant leur adoption en Conseil des ministres (article 39), sur les projets d'ordonnance (article 38) et sur les décrets « en Conseil d'État » lorsqu'un texte l'exige. Depuis 2008, le président d'une assemblée peut aussi soumettre une proposition de loi à son avis, sauf opposition de l'auteur. Le Conseil se prononce sur la légalité, la cohérence et la qualité rédactionnelle, non sur l'opportunité politique.
Le travail consultatif se répartit entre cinq sections administratives (intérieur, finances, travaux publics, sociale, administration) et l'assemblée générale pour les textes importants. Les avis sont en principe secrets ; depuis 2015, ceux rendus sur les projets de loi sont rendus publics.
Confusions fréquentes
- Avis obligatoire n'est pas avis conforme
- La consultation obligatoire ne lie pas le Gouvernement. Pour un décret en Conseil d'État, l'interdiction du « tiers texte » s'apprécie par ensemble de dispositions liées, souvent par article ou subdivision d'article : elle n'impose pas de choisir en bloc entre les deux versions du décret.
- Décret en Conseil d'État et décret en Conseil des ministres
- Le premier est pris après avis du Conseil d'État, le second est délibéré en Conseil des ministres et signé du président de la République. Un même décret peut être les deux.
Juge administratif suprême
| Rôle | Exemples |
|---|---|
| Juge en premier et dernier ressort | Recours contre les décrets, les ordonnances non ratifiées, les actes réglementaires des ministres, les décisions prises au titre du contrôle ou de la régulation par les autorités visées à l'article R. 311-1 du code de justice administrative |
| Juge d'appel | Élections municipales et départementales |
| Juge de cassation | Arrêts des cours administratives d'appel, décisions de juridictions spécialisées, jugements des tribunaux administratifs sur les questions préjudicielles renvoyées par le juge judiciaire depuis le 1er avril 2015 |
La section du contentieux, organisée en chambres, juge selon des formations de gravité croissante : chambre seule, chambres réunies, section, assemblée du contentieux pour les affaires de principe. Le rapporteur public expose publiquement son analyse avant le délibéré. Le Conseil d'État statue aussi sur les référés les plus urgents et transmet au Conseil constitutionnel les QPC sérieuses.
Pour distinguer les deux Conseils du Palais-Royal : le Conseil constitutionnel juge la LOI (par rapport à la Constitution), le Conseil d'État juge l'ADMINISTRATION (par rapport à la loi). Une question sur un décret, un préfet ou un fonctionnaire vise le Conseil d'État.
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1.Le Conseil d'État a été créé par la Constitution de l'an VIII, en 1799.Voir le corrigé
Vrai
Article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII : le Conseil d'État rédige les projets de lois et de règlements et résout les difficultés en matière administrative.
2.Le Gouvernement est tenu de suivre l'avis du Conseil d'État sur un projet de loi.Voir le corrigé
Faux
La consultation est obligatoire (article 39), mais l'avis ne lie pas le Gouvernement. Le projet soumis au Conseil des ministres doit avoir fait l'objet d'un examen par le Conseil d'État sur les questions qu'il traite.
3.Le Conseil d'État est le juge de cassation des arrêts des cours administratives d'appel.Voir le corrigé
Vrai
Depuis la création des cours administratives d'appel en 1987, le Conseil d'État exerce principalement une fonction de cassation dans l'ordre administratif.
4.Le Conseil d'État est présidé en fait par le Premier ministre.Voir le corrigé
Faux
La présidence du Conseil d'État est assurée par le vice-président (article L. 121-1 du code de justice administrative) ; le Premier ministre peut seulement présider l'assemblée générale, et à défaut le garde des Sceaux.
5.Le Conseil d'État filtre les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées devant les juridictions administratives.Voir le corrigé
Vrai
Article 61-1 et loi organique de 2009 : le Conseil d'État décide en trois mois du renvoi au Conseil constitutionnel des QPC nouvelles ou sérieuses.
6.L'arrêt Cadot de 1889 a créé les tribunaux administratifs.Voir le corrigé
Faux
Cadot met fin à la théorie du ministre-juge ; les tribunaux administratifs succèdent aux conseils de préfecture par le décret du 30 septembre 1953.
Textes de référence
- Constitution du 4 octobre 1958 (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- Fiches thématiques vie-publique.fr (institutions, finances publiques, Union européenne) — DILA — vie-publique.fr (nouvel onglet)
- Constitution du 4 octobre 1958 — texte consolidé publié par l’Assemblée nationale — Assemblée nationale (nouvel onglet)
- Guide de légistique — fiche 2.4.2, Élaboration d’un décret en Conseil d’État (5 décembre 2024) — Secrétariat général du Gouvernement et Conseil d’État / Légifrance (nouvel onglet)
- Conseil d’État, 21 septembre 2023, n° 469866 — compétence pour un agrément de la HATVP — Conseil d’État (ArianeWeb) (nouvel onglet)
- Circulaire du 31 mars 2015 — Tribunal des conflits et questions préjudicielles, JUSC1500786C — Ministère de la justice, direction des affaires civiles et du sceau (nouvel onglet)
- Histoire du Conseil d’État — naissance et justice déléguée — Conseil d’État (nouvel onglet)
- Les chiffres clés de la justice administrative pour l’année 2025 — Conseil d’État (nouvel onglet)
- La question prioritaire de constitutionnalité devant la juridiction administrative — Conseil d’État (nouvel onglet)
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