La gestion opérationnelle du budget : pilotage par la performance, PAP et RAP
13 min de lectureAu programme du concours d’inspecteur des Finances publiques
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Le point de vue du contribuable correspond à l'efficience de la gestion, rapport entre moyens et résultats.
Voter des crédits ne dit rien de ce qu'ils produisent : la LOLF a doublé l'autorisation budgétaire d'un dispositif de performance, qui fixe des objectifs avant la dépense et en mesure les résultats après. Ce dispositif descend du programme jusqu'au service qui exécute, par une chaîne de responsables et un dialogue de gestion. Pour le concours d'inspecteur, connaître les trois types d'objectifs, la mécanique PAP-RAP et les limites reconnues du système permet de répondre aussi bien au QCM qu'à une question d'oral sur la culture du résultat dans l'administration.
À retenir
- Les objectifs de performance se répartissent en trois points de vue : celui du citoyen (efficacité socio-économique), celui de l'usager (qualité de service) et celui du contribuable (efficience de la gestion).
- Le projet annuel de performances (PAP), annexé au projet de loi de finances, présente pour chaque programme la stratégie, les objectifs, les indicateurs cibles et la justification au premier euro des crédits demandés.
- Le RAP de l'exercice N, joint au printemps N+1 au projet de loi relative aux résultats de la gestion de N, compare les résultats aux cibles du PAP N, présenté à l'automne N-1.
- Chaque programme est confié à un responsable de programme, qui décline ses crédits en budgets opérationnels de programme (BOP), eux-mêmes subdivisés en unités opérationnelles qui exécutent la dépense.
- Le dialogue de gestion organise, à chaque niveau de cette chaîne, la négociation des objectifs et des moyens, dans les deux sens : objectifs descendants depuis le responsable de programme, remontée d'informations sur les contraintes locales.
- Le dispositif connaît des limites reconnues : la multiplication des indicateurs dilue l'attention, l'efficacité socio-économique est difficile à isoler de facteurs extérieurs à l'action publique, et le Parlement porte structurellement plus d'attention aux crédits demandés qu'aux résultats de l'année écoulée.
Objectifs et indicateurs : trois points de vue
| Point de vue | Type d'objectif | Exemple d'indicateur |
|---|---|---|
| Citoyen | Efficacité socio-économique : l'effet de la politique publique sur la société | Taux d'insertion professionnelle des bénéficiaires d'un dispositif d'accompagnement |
| Usager | Qualité de service : ce que perçoit le destinataire direct du service public | Délai moyen de traitement d'une réclamation |
| Contribuable | Efficience de la gestion : le rapport entre les moyens employés et les résultats obtenus | Coût de gestion pour cent euros d'impôt recouvré |
Un programme combine en général des indicateurs des trois types, chacun assorti d'une valeur cible et, l'année suivante, d'une valeur constatée. Le triptyque distingue trois questions différentes : la politique produit-elle l'effet recherché dans la société, le service rendu à l'usager est-il satisfaisant, et l'administration emploie-t-elle ses moyens de façon économe. Une même mesure peut échouer sur un point de vue et réussir sur un autre : un délai de traitement plus court améliore la qualité de service sans nécessairement réduire le coût par dossier ni améliorer le taux d'insertion des bénéficiaires.
Confusions fréquentes
- Efficacité et efficience ne se mesurent pas de la même façon
- L'efficacité socio-économique regarde l'effet produit dans la société, sans référence directe au coût ; l'efficience rapporte un résultat aux moyens employés. Confondre les deux fait perdre le point de vue du contribuable au profit de celui du citoyen, ou l'inverse.
Le projet et le rapport annuels de performances
Le projet annuel de performances est établi avant l'année d'exécution : il fixe, programme par programme, les objectifs et leurs cibles, et justifie au premier euro chaque montant demandé, sans reconduction automatique des crédits antérieurs. Le rapport annuel de performances est établi après l'année d'exécution : il confronte les résultats obtenus aux cibles fixées, explique les écarts et éclaire l'année à venir. Le couple PAP-RAP transforme l'autorisation budgétaire en cycle : prévoir, exécuter, rendre compte, ajuster.
Un programme fixe dans son PAP une cible de quatre-vingt-dix jours pour le délai moyen de traitement d'un dossier ; le RAP de l'année suivante constate un délai moyen de cent jours et l'explique par une hausse imprévue du nombre de dossiers déposés.
Responsables de programme et budgets opérationnels
| Niveau | Qui en a la charge | Rôle |
|---|---|---|
| Programme | Responsable de programme, désigné par le ministre | Répartit les crédits entre budgets opérationnels de programme, rend compte des résultats du programme |
| Budget opérationnel de programme (BOP) | Responsable de BOP, souvent au niveau régional ou d'un service | Décline le programme sur un périmètre géographique ou fonctionnel déterminé |
| Unité opérationnelle | Service exécutant | Consomme les crédits pour les opérations concrètes de terrain |
Le dialogue de gestion organise, entre ces trois niveaux, la négociation des objectifs et des moyens : le responsable de programme notifie des objectifs et une enveloppe à chaque BOP, tandis que les responsables de BOP font remonter les contraintes locales, les besoins et l'exécution constatée. Cette circulation à double sens est ce qui rend la fongibilité asymétrique opérante sur le terrain : c'est au niveau du BOP que le redéploiement entre lignes de dépense prend un sens concret.
Les limites du pilotage par la performance
Trois limites reviennent régulièrement dans les rapports d'évaluation. La multiplication des indicateurs, lorsqu'un programme en compte trop, dilue l'attention portée à chacun et complique la lecture du PAP. L'efficacité socio-économique est en outre difficile à imputer : un taux d'insertion professionnelle dépend aussi de la conjoncture économique, extérieure à l'action du programme. Enfin, l'attention parlementaire reste structurellement plus forte au moment du vote des crédits, tournée vers l'avenir, qu'au moment de l'examen du rapport annuel de performances, tourné vers le passé, ce qui limite l'effet correctif attendu du dispositif.
Pour un QCM sur un indicateur donné, identifier d'abord le point de vue (citoyen, usager, contribuable) avant de choisir la réponse : un « délai » signale l'usager, un « coût rapporté à un résultat » signale l'efficience, un effet sur la société signale l'efficacité socio-économique.
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1.Le point de vue du contribuable correspond à l'efficience de la gestion, rapport entre moyens et résultats.Voir le corrigé
Vrai
L'efficience mesure ce que coûte l'obtention d'un résultat, à la différence de l'efficacité socio-économique qui regarde l'effet produit dans la société.
2.Le rapport annuel de performances est établi avant l'année d'exécution, pour fixer les objectifs.Voir le corrigé
Faux
C'est le projet annuel de performances qui fixe les objectifs avant l'exécution ; le rapport annuel de performances est établi après, pour en rendre compte.
3.Un budget opérationnel de programme décline un programme sur un périmètre géographique ou fonctionnel déterminé.Voir le corrigé
Vrai
Le responsable de BOP gère cette déclinaison, entre le responsable de programme et les unités opérationnelles qui exécutent la dépense.
4.Le dialogue de gestion associe le responsable de programme et le Parlement, qui négocient ensemble les objectifs et les moyens.Voir le corrigé
Faux
Le dialogue de gestion se déroule à chaque niveau de la chaîne de gestion, entre le responsable de programme, les responsables de BOP et les unités opérationnelles, dans les deux sens : objectifs et enveloppes descendent, contraintes locales et exécution remontent.
5.L'efficacité socio-économique correspond au point de vue de l'usager.Voir le corrigé
Faux
L'efficacité socio-économique correspond au point de vue du citoyen ; le point de vue de l'usager est celui de la qualité de service, et celui du contribuable l'efficience de la gestion.
6.Le Parlement porte en pratique une attention plus soutenue au vote des crédits qu'à l'examen des résultats de l'année précédente.Voir le corrigé
Vrai
C'est l'une des limites régulièrement pointées du pilotage par la performance : l'attention se porte davantage sur l'avenir que sur le compte rendu du passé.
Textes de référence
- Programmes de l'épreuve écrite n° 2 d'admissibilité du concours externe d'inspecteur des finances publiques (QCM et neuf options de QRC) — DGFiP — economie.gouv.fr (nouvel onglet)
- Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- Fiches thématiques vie-publique.fr (institutions, finances publiques, Union européenne) — DILA — vie-publique.fr (nouvel onglet)
- Fiche de synthèse n° 53 — l'examen parlementaire des lois de finances — Assemblée nationale (nouvel onglet)
- Guide de la performance, mars 2015 — Direction du Budget (nouvel onglet)
- Guide du budgétaire, édition 2023 — Direction du Budget (nouvel onglet)
- Modernisation de la gestion des finances publiques — texte définitif du 24 novembre 2021, loi organique du 28 décembre 2021 — Sénat (nouvel onglet)
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