La police administrative générale et spéciale ; les régimes d'exception
14 min de lectureAu programme du concours d’inspecteur des Finances publiques
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La police administrative est une activité préventive, tournée vers le maintien de l'ordre public.
Interdire une manifestation, fermer un débit de boissons, imposer un couvre-feu : la police administrative est le pouvoir de prévenir les atteintes à l'ordre public en restreignant, par avance, une liberté. Cette fiche présente la définition de l'ordre public, la distinction avec la police judiciaire, la carte des autorités compétentes, et le contrôle de proportionnalité que le juge exerce sur toute mesure de police, jusque dans les régimes d'exception.
À retenir
- La police administrative est une activité préventive qui vise à assurer l'ordre public : sécurité, tranquillité et salubrité publiques, auxquelles s'ajoute, depuis 1995, le respect de la dignité de la personne humaine (Commune de Morsang-sur-Orge, Conseil d'État, 27 octobre 1995).
- Elle se distingue de la police judiciaire, tournée vers la constatation et la répression d'une infraction déjà commise ou en train de se commettre ; une même opération peut changer de nature en cours d'exécution, ce qui déplace le juge compétent et le régime de responsabilité applicable.
- Autorités de police générale : le Premier ministre au niveau national, le préfet dans le département, le maire dans la commune. Labonne (Conseil d'État, 8 août 1919) reconnaît ce pouvoir national au chef de l'État sous la IIIe République ; il est aujourd'hui exercé par le Gouvernement, sous les réserves constitutionnelles.
- Une police spéciale est instituée par un texte particulier, pour un objet et souvent une autorité différents de la police générale : police de la chasse, police des étrangers, police sanitaire, police de la circulation sur les grands axes.
- En cas de concours entre autorités de police générale, l'autorité locale peut renforcer une mesure supérieure si des circonstances locales le justifient, sans l'assouplir (Commune de Néris-les-Bains, Conseil d'État, 18 avril 1902). L'articulation avec une police spéciale dépend de son régime propre.
- Le juge exerce un contrôle de proportionnalité sur toute mesure de police qui restreint une liberté : une interdiction n'est légale que si elle est nécessaire et si aucune mesure moins restrictive ne permettait d'assurer l'ordre public (Benjamin, Conseil d'État, 19 mai 1933).
- Les régimes d'exception aggravent les pouvoirs de police : l'état d'urgence (loi du 3 avril 1955) autorise des mesures administratives renforcées sous contrôle du juge, tandis que l'état de siège (article 36 de la Constitution) transfère des pouvoirs de police à l'autorité militaire ; depuis la loi du 30 octobre 2017, plusieurs mesures nées de l'état d'urgence ont été intégrées au droit commun, sous garanties renforcées.
L'ordre public et la police administrative
| Composante | Exemple de mesure |
|---|---|
| Sécurité publique | Interdiction de circulation lors d'un risque d'effondrement |
| Tranquillité publique | Réglementation du bruit et des nuisances nocturnes |
| Salubrité publique | Fermeture d'un établissement insalubre |
| Dignité de la personne humaine | Interdiction d'un spectacle dégradant même consenti par les participants |
La police administrative est l'ensemble des mesures prises par une autorité administrative pour prévenir les atteintes à l'ordre public, avant qu'elles ne surviennent : interdictions, autorisations préalables, réglementations d'activité, mesures de fermeture. La police judiciaire, elle, intervient après un fait délictueux, constaté ou en train de se commettre, pour en rechercher les auteurs et réunir les preuves ; elle relève de l'autorité judiciaire et non du juge administratif. Une même opération peut basculer de l'une à l'autre : un contrôle d'identité préventif, mesure de police administrative, devient un acte de police judiciaire dès qu'une infraction est constatée et qu'une interpellation s'ensuit.
Confusions fréquentes
- Le juge compétent dépend de la nature de l'opération, pas de l'auteur
- Un même agent, un même véhicule de police, peuvent relever tour à tour du juge administratif ou du juge judiciaire selon que l'opération en cause visait à prévenir un trouble ou à réprimer une infraction déjà caractérisée.
Les autorités de police et le concours de compétences
| Autorité | Champ | Fondement |
|---|---|---|
| Premier ministre | Ensemble du territoire national | Pouvoir de police nationale reconnu au chef de l'État sous la IIIe République (Labonne, 1919), exercé aujourd'hui par le Gouvernement |
| Préfet | Département, ou plusieurs communes pour un même objet | Article 72 de la Constitution, code général des collectivités territoriales |
| Maire | Commune | Article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales |
Une police spéciale est instituée par un texte pour un objet précis, parfois avec une autorité différente : chasse, étrangers, santé. Entre autorités de police générale, l'autorité locale peut renforcer une réglementation supérieure si les circonstances locales le justifient, sans l'assouplir. Cette règle ne s'étend pas automatiquement aux polices spéciales, dont les textes et la jurisprudence fixent l'articulation avec la police générale.
Une réglementation nationale de la circulation fixe une vitesse maximale sur les routes départementales ; un maire peut, par arrêté, abaisser cette vitesse aux abords d'une école pour un motif de sécurité locale, mais ne pourrait pas l'augmenter.
Confusions fréquentes
- Le maire ne peut affaiblir une mesure de police supérieure
- Entre autorités de police générale, un arrêté municipal peut renforcer une mesure supérieure si les circonstances locales le justifient, mais ne peut l'assouplir. Les rapports avec une police spéciale obéissent à son régime propre.
Le contrôle de proportionnalité et les régimes d'exception
Une mesure de police qui restreint une liberté doit être nécessaire, adaptée et proportionnée au trouble qu'elle prévient : le Conseil d'État a jugé, dans l'arrêt Benjamin de 1933, qu'un maire ne peut interdire une conférence au seul motif d'un risque de trouble si des mesures de police moins restrictives, comme un renforcement du service d'ordre, permettaient d'assurer la sécurité. Le juge administratif vérifie donc, au cas par cas, que l'atteinte à la liberté n'excède pas ce qu'exige la protection de l'ordre public.
| Régime | Fondement | Effet principal |
|---|---|---|
| État d'urgence | Loi du 3 avril 1955 | Pouvoirs de police administrative renforcés (assignations, perquisitions administratives) sous contrôle du juge administratif |
| État de siège | Article 36 de la Constitution | Transfert de pouvoirs de police de l'autorité civile à l'autorité militaire |
La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a repris, dans le droit commun, certaines mesures nées de l'état d'urgence de 2015-2017 : périmètres de protection, mesures individuelles de contrôle administratif, visites domiciliaires soumises à l'autorisation du juge des libertés et de la détention.
Pour analyser une mesure de police, vérifier trois points : est-elle adaptée au trouble redouté, nécessaire faute de mesure moins contraignante, et proportionnée dans son intensité ?
Se tester : vrai ou faux ?
Décidez si l’affirmation est vraie ou fausse, puis ouvrez le corrigé.
1.La police administrative est une activité préventive, tournée vers le maintien de l'ordre public.Voir le corrigé
Vrai
Elle agit avant le trouble, par des interdictions ou des réglementations, à la différence de la police judiciaire qui réprime une infraction déjà commise.
2.Le respect de la dignité de la personne humaine est une composante de l'ordre public depuis 1995.Voir le corrigé
Vrai
L'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge du Conseil d'État l'ajoute aux trois composantes classiques : sécurité, tranquillité, salubrité.
3.Un maire peut assouplir, dans sa commune, une mesure de police prise par le préfet pour le département.Voir le corrigé
Faux
Entre autorités de police générale, le maire peut renforcer la mesure préfectorale pour des circonstances locales, sans l'assouplir. Les polices spéciales ont leurs règles propres.
4.Le pouvoir de police générale du Premier ministre a été reconnu par la jurisprudence, même sans texte exprès.Voir le corrigé
Vrai
Labonne (1919) reconnaît ce pouvoir national au chef de l'État sous la IIIe République. Le principe demeure ; le titulaire du pouvoir réglementaire général est aujourd'hui le Gouvernement.
5.Le contrôle de proportionnalité du juge sur les mesures de police restreignant une liberté a été posé par l'arrêt Labonne de 1919.Voir le corrigé
Faux
C'est l'arrêt Benjamin (Conseil d'État, 1933) qui a posé ce contrôle : la mesure n'est légale que si elle est nécessaire et si aucune mesure moins restrictive ne suffisait. Labonne (1919) reconnaît le pouvoir de police générale du chef de l'exécutif, aujourd'hui le Premier ministre.
6.L'état de siège transfère des pouvoirs de police de l'autorité civile à l'autorité militaire.Voir le corrigé
Vrai
Prévu par l'article 36 de la Constitution, il se distingue de l'état d'urgence, qui renforce les pouvoirs de police administrative sous contrôle du juge.
Textes de référence
- Programmes de l'épreuve écrite n° 2 d'admissibilité du concours externe d'inspecteur des finances publiques (QCM et neuf options de QRC) — DGFiP — economie.gouv.fr (nouvel onglet)
- Constitution du 4 octobre 1958 (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- Code général des collectivités territoriales — Légifrance (nouvel onglet)
- Labonne, 8 août 1919 — police nationale — Conseil d’État (nouvel onglet)
- Commune de Sceaux, 17 avril 2020 — articulation des polices — Conseil d’État (nouvel onglet)
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