L'action de l'administration : actes administratifs unilatéraux, contrats administratifs, responsabilité pour faute et sans faute

L'acte administratif unilatéral modifie l'ordonnancement juridique sans le consentement de ses destinataires : il est réglementaire s'il pose une règle générale et impersonnelle, individuel s'il vise une ou plusieurs personnes nommément désignées. Son caractère exécutoire est, selon le Conseil d'État, « la règle fondamentale du droit public » (Huglo, 1982) : il s'applique dès son entrée en vigueur, sans intervention préalable du juge, et le recours n'est en principe pas suspensif. Son élaboration obéit à des règles de compétence (matérielle, territoriale, temporelle), de forme et de procédure : les décisions individuelles défavorables doivent être motivées (loi du 11 juillet 1979, articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration) et précédées d'une procédure contradictoire (article L. 121-1). Le juge n'annule toutefois pour vice de procédure que si ce vice a pu exercer une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d'une garantie (Danthony, 2011). Le règlement entre en vigueur par sa publication, en principe le lendemain, sous réserve de mesures transitoires lorsque la sécurité juridique l'exige (KPMG, 2006) ; l'acte individuel devient opposable à son destinataire par sa notification. L'exécution forcée reste exceptionnelle : elle n'est admise que si une loi l'autorise, en cas d'urgence ou en l'absence de toute autre sanction légale (Tribunal des conflits, Société immobilière de Saint-Just, 1902). Depuis le 12 novembre 2014, le silence gardé pendant deux mois sur une demande vaut acceptation (article L. 231-1), sauf notamment pour une demande à caractère financier, un recours administratif, une demande d'un agent à son administration, ou dans les cas fixés par décret (article L. 231-4).

L'abrogation met fin à l'acte pour l'avenir, le retrait le fait disparaître pour le passé comme pour l'avenir (article L. 240-1). Le code de 2016 a codifié une jurisprudence longtemps instable : l’arrêt Ternon (2001) a fixé à quatre mois le retrait des décisions individuelles expresses créatrices de droits, indépendamment du délai de recours ; le code étend ce régime aux décisions implicites et à l’abrogation ; l'arrêt Alitalia (1989) a posé l'obligation d'abroger un règlement illégal, étendue par l'article L. 243-2 aux actes devenus sans objet. Après quatre mois, les exceptions légales restent applicables : fraude (L. 241-2), condition de maintien disparue ou subvention dont les conditions d’octroi ne sont pas respectées (L. 242-2), remplacement plus favorable demandé par le bénéficiaire sans atteinte aux droits des tiers (L. 242-4). Le juge peut aussi annuler l’acte sur recours recevable.

Un contrat est administratif par détermination de la loi — marchés publics et concessions passés par des personnes publiques (article L. 6 du code de la commande publique, sous réserve des contrats exclus qu’il désigne, qualifiables selon leur objet ou leurs clauses), contrats d'occupation du domaine public — ou par application de critères jurisprudentiels : une personne publique doit en principe y être partie, et le contrat doit soit comporter une clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique, implique dans l'intérêt général qu'il relève du régime exorbitant (Tribunal des conflits, SA Axa France IARD, 2014), soit confier au cocontractant l'exécution même du service public (Époux Bertin, 1956). Le régime d'exécution est exorbitant : l'administration contrôle et dirige l'exécution, modifie unilatéralement les obligations dans l'intérêt général (Compagnie générale française des tramways, 1910), sanctionne le cocontractant défaillant (pénalités, mise en régie, résiliation pour faute) et peut résilier le contrat pour motif d'intérêt général, même sans faute, à charge d'indemniser (Distillerie de Magnac-Laval, 1958). L'article L. 6 du code de la commande publique a codifié ces règles générales, avec la continuité du service public. En contrepartie, le cocontractant a droit à l'équilibre financier du contrat : indemnisation intégrale du fait du prince et des modifications unilatérales, indemnité d'imprévision lorsqu'un événement imprévisible et extérieur aux parties bouleverse temporairement l'économie du contrat et qu'il en poursuit l'exécution (Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux, 1916), indemnisation des sujétions imprévues dans les marchés de travaux. Devant le juge, la loyauté des relations contractuelles commande d'appliquer le contrat, sauf vice d'une particulière gravité (Béziers I, 2009) ; tout tiers lésé de façon suffisamment directe et certaine peut en contester la validité (Département de Tarn-et-Garonne, 2014).

Depuis l'arrêt Blanco (1873), la responsabilité de la puissance publique obéit à des règles propres. Elle suppose un fait générateur, un préjudice certain et direct, et un lien de causalité. La faute simple suffit en principe ; la faute lourde, exigée pour des activités difficiles, a reculé — actes médicaux (Époux V., 1992), services fiscaux (Krupa, 2011) — mais subsiste pour certaines activités de contrôle (contrôle de légalité, contrôle bancaire) et pour la fonction juridictionnelle. La faute de service, anonyme ou imputable au fonctionnement du service, engage l'administration devant le juge administratif ; la faute personnelle, détachable du service par sa gravité ou par l'intention de nuire, engage l'agent devant le juge judiciaire (Pelletier, 1873). Pour protéger la victime, le juge admet le cumul de fautes, lorsqu'une faute de service a concouru au dommage (Anguet, 1911), et le cumul de responsabilités pour une faute personnelle commise dans le service (Lemonnier, 1918) ou non dépourvue de tout lien avec lui (Mimeur, 1949) : la victime peut alors poursuivre l'administration, qui exercera ensuite une action récursoire contre l'agent (Laruelle et Delville, 1951). La victime adresse d'abord une demande préalable, dont le rejet lie le contentieux, et sa créance se prescrit par quatre ans (loi du 31 décembre 1968).

La responsabilité sans faute dispense la victime de prouver une faute ; elle est d'ordre public, le juge la relève d'office, et seules la force majeure et la faute de la victime exonèrent l'administration. Elle repose d'abord sur le risque : choses et activités dangereuses (Regnault-Desroziers, 1919, pour un dépôt de munitions), armes à feu utilisées par la police, qui créent un risque exceptionnel pour les tiers (Lecomte et Daramy, 1949), méthodes libérales de rééducation, aléa thérapeutique (Bianchi, 1993, relayé depuis 2002 par la solidarité nationale), dommages subis par les collaborateurs occasionnels du service public (Commune de Saint-Priest-la-Plaine, 1946), dommages de travaux publics subis par les tiers. Elle repose ensuite sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques, lorsqu'une mesure légale impose à certains un préjudice anormal et spécial : refus légal de prêter la force publique pour exécuter un jugement (Couitéas, 1923), loi (La Fleurette, 1938), règlement (Commune de Gavarnie, 1963). La responsabilité du fait des lois s'est enfin élargie : l'État répond des lois contraires aux engagements internationaux (Gardedieu, 2007) et de celles que le Conseil constitutionnel a déclarées inconstitutionnelles, si sa décision ne l'exclut pas et si le préjudice découle directement de l'inconstitutionnalité (Société hôtelière Paris Eiffel Suffren, 2019).

Dans un cas pratique, qualifier la victime avant le fondement : l'usager d'un ouvrage public bénéficie d'une présomption de défaut d'entretien normal, que l'administration ne renverse qu'en prouvant l'entretien normal, le tiers d'une responsabilité sans faute ; la personne visée par une opération de police doit prouver une faute, le passant blessé par une arme n'a pas à le faire.