Sources du droit administratif et organisation de l'État : sources internes, internationales et européennes, déconcentration et décentralisation, administration centrale et déconcentrée, autorités indépendantes

Le droit administratif est né de la jurisprudence : l'arrêt Blanco du Tribunal des conflits (8 février 1873) a posé que la responsabilité de l'État ne relève pas des principes du code civil, et le Conseil d'État a ensuite forgé les notions de service public, de contrat administratif ou de police. Ses sources internes forment une hiérarchie. Au sommet, le bloc de constitutionnalité (Constitution de 1958, Déclaration de 1789, Préambule de 1946, Charte de l'environnement) s'impose aux actes administratifs. Vient ensuite la loi, votée dans le domaine de l'article 34, puis les règlements : décrets d'application et règlements autonomes de l'article 37, qui interviennent hors du domaine de la loi. Les principes généraux du droit, dégagés sans texte par le Conseil d'État à partir de 1945 (Aramu : droits de la défense ; Dame Lamotte, 1950 : droit au recours pour excès de pouvoir contre toute décision administrative ; égalité, continuité du service public), se placent sous la loi et au-dessus des règlements, même autonomes (Syndicat général des ingénieurs-conseils, 1959). La codification récente reprend ces solutions plus qu'elle ne les crée : code de justice administrative (2001), code général de la propriété des personnes publiques (2006), code des relations entre le public et l'administration (1er janvier 2016), code de la commande publique (2019), code général de la fonction publique (1er mars 2022).

L'article 55 de la Constitution donne aux traités régulièrement ratifiés ou approuvés une autorité supérieure à celle des lois, dès leur publication et sous réserve de leur application par l'autre partie. Le Conseil constitutionnel refuse de contrôler la conformité des lois aux traités (décision IVG du 15 janvier 1975) : ce contrôle de conventionnalité revient au juge ordinaire. La Cour de cassation l'exerce depuis 1975 ; le Conseil d'État, qui refusait d'écarter une loi postérieure au traité, l'accepte depuis l'arrêt Nicolo (20 octobre 1989). Il vérifie lui-même la condition de réciprocité (Cheriet-Benseghir, 2010) et l'effet direct d'une stipulation, qui ne doit ni régir exclusivement les relations entre États ni appeler d'acte complémentaire (GISTI, 2012). Mais la Constitution reste au sommet de l'ordre interne (Sarran, 1998), et la coutume internationale ne prévaut pas sur la loi (Aquarone, 1997). La Convention européenne des droits de l'homme, ratifiée en 1974, est invocable comme tout traité. Le droit de l'Union a un statut propre : la participation de la France à l'Union est inscrite à l'article 88-1, dont le Conseil constitutionnel déduit une exigence constitutionnelle de transposition des directives (2004). Les règlements sont directement applicables et priment la loi (Boisdet, 1990) ; les directives priment aussi la loi, dans leurs conditions d'invocabilité (Rothmans, 1992), l'administration devant abroger un règlement contraire à leurs objectifs (Alitalia, 1989) ; depuis Perreux (2009), un particulier peut invoquer contre un acte individuel les dispositions précises et inconditionnelles d'une directive non transposée dans les délais. Lorsqu'un décret transpose une directive, le juge vérifie sa constitutionnalité en cherchant si le principe invoqué a un équivalent protecteur en droit de l'Union (Arcelor, 2007).

La centralisation concentre toute décision entre les mains des autorités centrales de l'État. La déconcentration la tempère sans la rompre : les décisions sont prises sur place, mais par des agents de l'État soumis au pouvoir hiérarchique des ministres — « c'est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche », selon le mot prêté à Odilon Barrot. La charte de la déconcentration (décret du 7 mai 2015) en fait la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre échelons centraux et territoriaux. La décentralisation transfère au contraire des compétences à des personnes morales distinctes de l'État : décentralisation territoriale au profit des collectivités, qui s'administrent librement par des conseils élus (article 72), et décentralisation fonctionnelle au profit des établissements publics, gouvernés par le principe de spécialité. Pour les collectivités, la loi du 2 mars 1982 remplace la tutelle par le contrôle a posteriori ; les établissements publics restent soumis à la tutelle prévue par leurs textes. Depuis la révision du 28 mars 2003, l'article 1er de la Constitution affirme que l'organisation de la République est décentralisée.

Le Gouvernement dispose de l'administration (article 20) ; le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire (article 21) et chaque ministre dirige les services de son département. Les administrations centrales — directions générales, directions, services, sous-directions et bureaux, organisés par décret et arrêtés selon le niveau, dans le cadre du décret du 15 juin 1987, avec un secrétariat général par ministère pour les fonctions transversales — ont, selon la charte de 2015, un rôle de conception, d'animation, d'appui, d'orientation, d'évaluation et de contrôle ; seules leur reviennent les missions à caractère national ou que la loi interdit de déléguer à un échelon territorial. Les services à compétence nationale (décret du 9 mai 1997) exercent des missions opérationnelles nationales. Les services déconcentrés relèvent du préfet de région et du préfet de département (décret du 29 avril 2004) : directions régionales, directions départementales interministérielles créées en 2010, secrétariats généraux communs depuis 2021. Les décrets du 30 juillet 2025 ont renforcé cette autorité : le préfet est garant de la cohérence de l'action de l'État sur son territoire, donne son avis sur les projets qui modifient la carte des services publics, est consulté avant la nomination des chefs de service déconcentrés, fixe leurs objectifs et les évalue ; son droit de déroger, pour prendre une décision non réglementaire, aux normes arrêtées par l'administration de l'État (décret du 8 avril 2020) vaut désormais dans toutes les matières. Certaines missions restent hors de son autorité (article 33 du décret de 2004) : l'action éducatrice, l'inspection du travail, le paiement des dépenses publiques, l'assiette et le recouvrement des impôts et recettes publiques, les évaluations domaniales.

Pour un candidat à la DGFiP, l'article 33 est un exemple parlant : la direction départementale des finances publiques est un service déconcentré, mais le préfet ne lui donne pas d'instruction sur l'assiette ou le recouvrement de l'impôt, ni sur le paiement des dépenses — la séparation de l'ordonnateur et du comptable le justifie.

Une autorité administrative indépendante agit au nom de l'État sans être soumise au pouvoir hiérarchique ni aux instructions d'un ministre. La loi du 6 janvier 1978 a, la première, qualifié ainsi la Commission nationale de l'informatique et des libertés ; la formule s'est répandue pour réguler des secteurs sensibles (libertés, marchés, énergie, audiovisuel) en confiant la décision à un collège impartial et expert. La loi organique et la loi du 20 janvier 2017 leur donnent un statut général et une liste limitative en annexe : 24 autorités en 2026. Les autorités publiques indépendantes disposent de la personnalité morale, d'un budget et d'un personnel propres (Autorité des marchés financiers, Haute Autorité de santé, Arcom, Autorité de régulation des transports, Hcéres, Agence française de lutte contre le dopage) ; les autres engagent l'État (CNIL, Autorité de la concurrence, CADA, Défenseur des droits, HATVP, Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection depuis 2025). En principe, le mandat dure de trois à six ans, n'est pas révocable et est renouvelable une fois, sous réserve des dérogations de l'article 4 ; le Défenseur des droits a notamment un mandat de six ans non renouvelable (article 71-1). Leurs pouvoirs varient : avis et recommandations, droit souple, pouvoir réglementaire limité dans son champ et son contenu (Conseil constitutionnel, 1986), pouvoir de sanction, admis s'il est nécessaire à la mission, exclusif de toute privation de liberté et entouré des garanties des droits de la défense (1989). Elles rendent un rapport annuel au Parlement et sont entendues par ses commissions. Leurs décisions relèvent en principe du juge administratif, y compris leurs actes de droit souple lorsqu'ils produisent des effets notables (Fairvesta et Numericable, 2016) ; la loi peut confier certains contentieux au juge judiciaire (Conseil de la concurrence, 1987).