La justice administrative : juridictions, Conseil d'État, partage des compétences, recours et référés

Le Conseil d'État exerce deux fonctions depuis l'an VIII. Il conseille : le Gouvernement le saisit obligatoirement des projets de loi (article 39 de la Constitution) et d'ordonnance (article 38) et des décrets en Conseil d'État, facultativement de toute question juridique ; depuis la révision de 2008, le président d'une assemblée peut lui soumettre une proposition de loi, sauf opposition de son auteur. Ses avis sont examinés par cinq sections administratives (intérieur, finances, travaux publics, sociale, administration) et, pour les plus importants, par l'assemblée générale. Il juge : la section du contentieux statue comme juge de cassation, d'appel ou de premier et dernier ressort, et répond aux demandes d'avis des tribunaux et des cours sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges (article L. 113-1). Il gère enfin les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et la Cour nationale du droit d'asile, conduit des études et veille à l'exécution des décisions de justice. La présidence en est assurée par le vice-président. Son indépendance est un principe fondamental reconnu par les lois de la République (Conseil constitutionnel, 22 juillet 1980), et la séparation des formations consultatives et contentieuses répond aux exigences de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

La dualité de juridictions repose sur la séparation des autorités administratives et judiciaires : la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III interdisent aux tribunaux judiciaires de connaître des actes d'administration. L'arrêt Blanco (Tribunal des conflits, 8 février 1873) lie la compétence administrative au service public. Le Conseil constitutionnel a donné valeur constitutionnelle à un noyau de compétence : relève en dernier ressort du juge administratif l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, par les autorités administratives, sauf matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, le législateur pouvant unifier un bloc de compétence dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice (décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987). Le juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle (article 66 de la Constitution), connaît de la voie de fait, limitée depuis l'arrêt Bergoend (Tribunal des conflits, 17 juin 2013) à l'exécution forcée irrégulière ou à la décision insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l'administration, portant atteinte à la liberté individuelle ou éteignant un droit de propriété.

Le Tribunal des conflits règle les conflits de compétence. Sa composition est paritaire ; depuis la loi du 16 février 2015, il comprend quatre conseillers d'État et quatre magistrats de la Cour de cassation, qui élisent pour trois ans un président choisi alternativement dans chaque ordre ; en cas de partage, une formation élargie statue, le garde des Sceaux n'intervenant plus. Il est saisi par le préfet qui élève le conflit devant le juge judiciaire (conflit positif), lorsque les deux ordres se sont déclarés incompétents (conflit négatif), sur renvoi d'une juridiction saisie d'une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse, et en cas de contrariété de décisions aboutissant à un déni de justice.

Le recours pour excès de pouvoir s'appuie sur quatre cas d'ouverture : l'incompétence, le vice de forme ou de procédure (légalité externe), le détournement de pouvoir et la violation de la loi — erreur de droit, erreur de fait, erreur de qualification juridique (légalité interne). Le contentieux administratif est écrit, inquisitoire et contradictoire ; le juge est saisi par une requête dirigée contre une décision, qu'il faut provoquer par une demande préalable si elle n'existe pas ; la requête n'a pas d'effet suspensif (article L. 4 du code de justice administrative) ; le délai de recours est de deux mois à compter de la publication ou de la notification, mais une décision notifiée sans mention des voies et délais ne peut être contestée au-delà d'un délai raisonnable, en principe d'un an (Czabaj, 13 juillet 2016). Depuis la loi du 8 février 1995, le juge peut enjoindre à l'administration de prendre une mesure et assortir son injonction d'une astreinte.

Le juge des référés statue par des mesures provisoires, sans être saisi du principal, au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale ; il peut rejeter par ordonnance motivée une demande manifestement dépourvue d'urgence ou mal fondée (article L. 522-3) et modifier à tout moment les mesures ordonnées au vu d'un élément nouveau (article L. 521-4). L'urgence est caractérisée lorsque la décision préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il défend (Conseil d'État, Section, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres) ; elle s'apprécie globalement et concrètement. D'autres référés ne supposent pas d'urgence : le référé-constat, le référé-instruction, le référé-provision pour une obligation non sérieusement contestable, les référés précontractuel et contractuel, et le déféré-suspension du préfet, qui obtient la suspension d'un acte local sur un simple doute sérieux.

Pour la QRC « référés soumis à la condition d'urgence » : poser la loi du 30 juin 2000 et le caractère provisoire, puis traiter les trois référés sur le même plan — objet, conditions, office, délais, voies de recours — et finir par la définition jurisprudentielle de l'urgence.