Les biens de l'administration (domaine public et privé, travaux publics, expropriation) et la fonction publique (statut, recrutement, droits et obligations, déontologie, discipline)

Depuis le 1er juillet 2006, le code général de la propriété des personnes publiques définit le domaine public par deux critères cumulatifs (article L. 2111-1) : l'appartenance du bien à une personne publique, et son affectation soit à l'usage direct du public (voies publiques, jardins publics), soit à un service public, pourvu qu'il fasse alors l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service — formule plus exigeante que l'« aménagement spécial » de la jurisprudence antérieure (Société Le Béton, 1956). Les accessoires indissociables suivent le principal (L. 2111-2). Le domaine public est protégé : il est inaliénable et imprescriptible (L. 3111-1) — il ne peut en principe être vendu sans déclassement, sous réserve des cessions entre personnes publiques de L. 3112-1 ; aucune occupation prolongée ne fait acquérir sa propriété —, et insaisissable comme tous les biens publics ; les atteintes qui lui sont portées sont réprimées par les contraventions de grande voirie ou de voirie routière. Son utilisation collective est libre, égale et en principe gratuite ; son utilisation privative suppose un titre, temporaire, précaire et révocable pour un motif d'intérêt général (L. 2122-2 et L. 2122-3), assorti d'une redevance qui tient compte des avantages procurés (L. 2125-1 et L. 2125-3). Depuis l'ordonnance du 19 avril 2017, un titre permettant une exploitation économique est précédé d'une procédure de sélection préalable présentant des garanties d'impartialité et de transparence (L. 2122-1-1). La sortie ordinaire exige une désaffectation constatée par un déclassement (L. 2141-1) ; le déclassement anticipé peut précéder la désaffectation effective dans les conditions de L. 2141-2.

Le domaine privé comprend les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public (L. 2211-1 et L. 2212-1) : immeubles à usage de bureaux, sauf s’ils forment un ensemble indivisible avec des immeubles du domaine public, réserves foncières, bois et forêts, chemins ruraux. Il est aliénable et prescriptible, sa gestion relève pour l'essentiel du droit privé et du juge judiciaire, mais il reste insaisissable. Le travail public est un travail immobilier exécuté pour le compte d'une personne publique dans un but d'intérêt général (Commune de Monségur, 1921), ou par une personne publique dans le cadre d'une mission de service public (Effimieff, 1955) ; l'ouvrage public en est le résultat. L'adage selon lequel un ouvrage public mal planté ne se détruit pas a été abandonné : saisi d'un ouvrage irrégulièrement implanté, le juge peut en ordonner la démolition après avoir mis en balance les inconvénients et l'intérêt général (Commune de Clans, 2003). Les dommages de travaux publics obéissent à des régimes qui dépendent de la victime : le tiers est indemnisé sans faute, en établissant le lien de causalité et, pour un dommage permanent, inhérent à l'existence ou au fonctionnement de l'ouvrage, le caractère anormal et spécial de son préjudice, qu'il n'a pas à démontrer pour un dommage accidentel (Conseil d'État, 10 avril 2019, n° 411961) ; l'usager bénéficie d'une présomption de défaut d'entretien normal, que l'administration peut renverser ; le participant à l'opération doit prouver une faute.

L'article 17 de la Déclaration de 1789 n'admet la privation de propriété que si la nécessité publique, légalement constatée, l'exige, sous la condition d'une juste et préalable indemnité. L'article L. 1 du code de l'expropriation, en vigueur depuis le 1er janvier 2015, le décline : l'utilité publique doit être préalablement et formellement constatée à la suite d'une enquête, et les parcelles et propriétaires déterminés contradictoirement. Le juge administratif contrôle la déclaration d'utilité publique par la théorie du bilan : une opération n'est d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, son coût financier et ses inconvénients d'ordre social ou environnemental ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente (Ville nouvelle Est, 1971). Le juge judiciaire, gardien de la propriété, prononce le transfert par ordonnance et fixe l'indemnité, qui couvre l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain (L. 321-1). Si le bien n'a pas reçu la destination prévue dans les cinq ans, l'ancien propriétaire peut en demander la rétrocession.

Le statut général, issu de la loi du 13 juillet 1983 et des lois de 1984 et 1986 propres à chaque fonction publique (État, territoriale, hospitalière), est codifié depuis le 1er mars 2022 dans le code général de la fonction publique. Le fonctionnaire est dans une situation statutaire et réglementaire : ses droits résultent de textes que l'administration peut modifier unilatéralement, sans qu'il puisse invoquer de droit acquis au maintien de son statut. Il est recruté par concours, garantie de l'égal accès aux emplois publics selon les capacités, les vertus et les talents (article 6 de la Déclaration de 1789) ; le jury est souverain, et l'administration ne peut écarter un candidat en raison de ses opinions (Barel, 1954). La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 a élargi le recrutement de contractuels, créé la rupture conventionnelle et recentré les commissions administratives paritaires. La carrière distingue le grade, titre qui appartient à l'agent, de l'emploi, qui appartient à l'administration. L'agent jouit de la liberté d'opinion et de la non-discrimination, du droit syndical, du droit de grève, que le législateur et, à défaut, le chef de service peuvent encadrer (Dehaene, 1950), du droit à rémunération après service fait, à la formation et à la protection fonctionnelle contre les attaques liées à ses fonctions.

À la DGFiP, les trois catégories correspondent à l'agent administratif (C), au contrôleur (B) et à l'inspecteur (A) : un exemple bienvenu dans une copie, à condition de rester bref.

Le code général de la fonction publique ouvre les obligations par l'exigence de dignité, d'impartialité, d'intégrité et de probité (L. 121-1), puis de neutralité et de laïcité, l'agent s'abstenant de manifester ses opinions religieuses dans le service (L. 121-2). L'agent consacre son activité à ses fonctions, sous réserve des cumuls autorisés ; il prévient ou fait cesser tout conflit d'intérêts, défini comme une interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions (L. 121-4 et L. 121-5). Il est tenu au secret professionnel (L. 121-6) et à la discrétion professionnelle (L. 121-7), doit informer le public sous réserve du secret et de la discrétion (L. 121-8), se conformer aux instructions de son supérieur sauf ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (L. 121-10), et signaler au procureur les crimes et délits dont il acquiert connaissance dans l’exercice de ses fonctions (L. 121-11). La jurisprudence y ajoute l'obligation de réserve. Ces obligations sont accompagnées par le référent déontologue, les déclarations d'intérêts et de patrimoine pour certains emplois, et le contrôle des départs vers le secteur privé, confié à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour les emplois les plus exposés. La faute disciplinaire est toute faute commise dans l'exercice ou à l'occasion des fonctions (L. 530-1). Les sanctions forment quatre groupes (L. 533-1) : avertissement, blâme, exclusion temporaire de trois jours au plus ; radiation du tableau d'avancement, abaissement d'échelon, exclusion de quatre à quinze jours, déplacement d'office dans la fonction publique de l'État ; rétrogradation, exclusion de seize jours à deux ans ; mise à la retraite d'office, révocation. Au-delà du premier groupe, le conseil de discipline est consulté ; l'agent a droit à la communication de son dossier et à des défenseurs, et doit être informé de son droit de se taire (Conseil constitutionnel, 4 octobre 2024). L'action se prescrit par trois ans à compter de la connaissance des faits ; le juge contrôle la proportionnalité de la sanction (Dahan, 2013).