Les collectivités territoriales : libre administration, catégories et intercommunalité, le maire, contrôle de l'État

La libre administration est consacrée par l'article 72 de la Constitution : les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. Le Conseil constitutionnel en a fait un principe à valeur constitutionnelle (décision du 23 mai 1979), et le Conseil d'État une liberté fondamentale invocable en référé-liberté (Commune de Venelles, 18 janvier 2001). Elle suppose trois conditions : des conseils élus, des compétences effectives, des ressources suffisantes, garanties depuis 2003 par l'autonomie financière de l'article 72-2. La révision de 2003 y a ajouté la subsidiarité (les collectivités ont vocation à prendre les décisions pour les compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon), l'expérimentation (article 72, alinéa 4) et le référendum local (article 72-1). La libre administration s'exerce toutefois « dans les conditions prévues par la loi » : c'est la loi qui détermine les principes fondamentaux de la libre administration, des compétences et des ressources (article 34), les collectivités de droit commun n'ont pas de pouvoir législatif autonome (décision du 17 janvier 2002 sur la Corse), sous réserve des habilitations de l'article 73 outre-mer, aucune ne peut exercer de tutelle sur une autre, et le représentant de l'État a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois (article 72, alinéa 6).

La loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétence des départements et des régions, qui n'agissent plus que dans les domaines que la loi leur attribue ; la commune conserve la sienne. Le découpage régional métropolitain est passé de vingt-deux à treize espaces au 1er janvier 2016 ; depuis 2018, la Corse est une collectivité unique et non une région de droit commun. L'intercommunalité prend deux formes : la coopération associative des syndicats, qui gèrent un ou plusieurs services, et la coopération fédérative des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, qui lèvent l'impôt et exercent des compétences obligatoires. Ces établissements sont gouvernés par le principe de spécialité, qui limite leur action aux compétences transférées, et par celui d'exclusivité, qui dessaisit les communes de ces compétences. La loi du 16 décembre 2010 a fixé un objectif de couverture du territoire par les EPCI à fiscalité propre ; selon le Sénat en 2025, il est atteint en 2021, sauf quatre communes bénéficiant d'une dérogation insulaire ; la loi NOTRe a porté le seuil des communautés à 15 000 habitants, sauf dérogations.

Le maire est élu par le conseil municipal parmi ses membres, au scrutin secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours et à la majorité relative au troisième, pour la durée du mandat du conseil, six ans. Depuis la loi du 21 mai 2025, le conseil lui-même est élu au scrutin de liste dans toutes les communes, y compris celles de moins de 1 000 habitants, à compter des élections de mars 2026. Comme exécutif de la commune, il prépare et exécute les délibérations, ordonne les dépenses, dirige les services et représente la commune ; le conseil municipal peut lui déléguer une partie de ses attributions (article L. 2122-22). Il détient en propre le pouvoir de police municipale : assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (article L. 2212-2), sous le contrôle du juge et avec un pouvoir de substitution du préfet en cas de carence. Comme agent de l'État, il est officier d'état civil et de police judiciaire, sous l'autorité du procureur de la République, et publie les lois et organise les élections sous l'autorité du préfet. Il peut être suspendu par arrêté ministériel pour un mois au plus, ou révoqué par décret en conseil des ministres ; au titre de la responsabilité des gestionnaires publics, il n'est pas justiciable de la Cour des comptes (code des juridictions financières, article L. 131-2), sauf pour la gestion de fait (articles L. 131-3 et L. 131-15), l'inexécution d'une décision de justice (articles L. 131-4 et L. 131-14) ou l'octroi d'un avantage injustifié à l'occasion d'un ordre de réquisition du comptable (articles L. 131-4 et L. 131-12).

La loi du 2 mars 1982 a supprimé la tutelle a priori de l'État au profit d'un contrôle a posteriori. Le contrôle de légalité porte sur les actes transmis au préfet, dont les plus importants ne deviennent exécutoires qu'après transmission ; s'il les estime illégaux, le préfet ne peut les annuler lui-même mais les défère au tribunal administratif dans les deux mois, éventuellement avec une demande de suspension, accordée sur un doute sérieux ; un administré peut lui demander de déférer un acte. Le contrôle budgétaire, exercé avec la chambre régionale des comptes, vise quatre cas : budget non adopté dans les délais, budget non voté en équilibre réel, déficit excessif constaté à l'approbation des comptes, dépense obligatoire non inscrite. Le préfet dispose d'un pouvoir de substitution, notamment en matière de police et de dépenses obligatoires. L'État contrôle enfin les organes : un conseil municipal dont le fonctionnement est impossible peut être dissous par décret motivé en conseil des ministres, et suspendu par le préfet pour un mois en cas d'urgence ; le maire peut être suspendu ou révoqué. Les juridictions financières contrôlent la gestion, et le juge administratif sanctionne l'illégalité.

Pour une QRC sur le contrôle : l'opposer d'abord à l'ancienne tutelle, puis dérouler légalité, budget, substitution et contrôle des organes, en rappelant qu'aucun de ces contrôles ne permet au préfet d'annuler lui-même un acte.