La hiérarchie des normes et le bloc de constitutionnalité
12 min de lectureAu programme du concours de contrôleur et du concours d’inspecteur des Finances publiques
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Vrai ou faux ?
Les traités régulièrement ratifiés ont une autorité supérieure à celle des lois.
Une norme n'est valable que si elle respecte celles qui lui sont supérieures : c'est la pyramide décrite par Hans Kelsen. En France, la Constitution en occupe le sommet, suivie des traités, des lois puis des règlements. Savoir qui contrôle quoi, à quel niveau, permet de répondre à la plupart des questions : le Conseil constitutionnel juge la loi au regard de la Constitution, les juges ordinaires écartent la loi contraire à un traité, le juge administratif annule le règlement contraire à la loi.
À retenir
- Sommet : le bloc de constitutionnalité (Constitution de 1958, Déclaration de 1789, Préambule de 1946 et ses principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, Charte de l'environnement de 2004).
- Article 55 : les traités régulièrement ratifiés ont une autorité supérieure aux lois, sous réserve de réciprocité ; le droit de l'Union européenne prime le droit national (CJCE, Costa contre ENEL, 1964).
- Lois organiques (article 46, contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel) puis lois ordinaires, votées dans le domaine de l'article 34 ; ordonnances ratifiées.
- Règlements : décrets du président ou du Premier ministre, puis arrêtés ministériels, préfectoraux, municipaux ; les circulaires n'ajoutent en principe rien au droit.
- Contrôle de constitutionnalité : Conseil constitutionnel (a priori, article 61 ; a posteriori par QPC, article 61-1).
- Contrôle de conventionnalité : juges ordinaires (Cour de cassation, Jacques Vabre, 1975 ; Conseil d'État, Nicolo, 1989), après le refus du Conseil constitutionnel dans la décision IVG de 1975.
- Contrôle de légalité des actes administratifs : juge administratif, par le recours pour excès de pouvoir.
La pyramide, du sommet à la base
| Étage | Normes | Qui contrôle le respect de l'étage supérieur |
|---|---|---|
| Bloc de constitutionnalité | Constitution, DDHC 1789, Préambule 1946, PFRLR, Charte de l'environnement | — |
| Normes internationales et européennes | Traités ratifiés (article 55), droit primaire et dérivé de l'Union | Conseil constitutionnel (article 54 pour les traités) |
| Lois organiques | Lois prévues par la Constitution pour préciser ses institutions (article 46) | Conseil constitutionnel, obligatoirement |
| Lois ordinaires et ordonnances ratifiées | Domaine de l'article 34 | Conseil constitutionnel (a priori, QPC) ; juges ordinaires pour la conformité aux traités |
| Principes généraux du droit | Dégagés par le Conseil d'État, s'imposent au pouvoir réglementaire | Juge administratif |
| Règlements | Décrets, arrêtés | Juge administratif (excès de pouvoir) |
Le bloc de constitutionnalité résulte de la décision du 16 juillet 1971 : le Conseil constitutionnel contrôle la loi au regard du Préambule, donc de la Déclaration de 1789, du Préambule de 1946 (droits économiques et sociaux, principes fondamentaux reconnus par les lois de la République) et, depuis 2005, de la Charte de l'environnement. Les lois organiques et les règlements des assemblées n'en font pas partie : ce sont des normes de référence pour certains contrôles, non des normes constitutionnelles.
Un décret qui restreint une liberté sans y être autorisé par la loi est annulé par le Conseil d'État pour violation de l'article 34, qui réserve à la loi les garanties fondamentales des libertés publiques.
Traités et droit de l'Union
L'article 55 donne aux traités régulièrement ratifiés ou approuvés, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de réciprocité. Si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, la ratification exige une révision préalable (article 54) : c'est ce qui s'est passé pour Maastricht en 1992 et pour la Cour pénale internationale en 1999.
Dans l'ordre interne, la Constitution reste au sommet : le Conseil d'État (Sarran, 1998) et la Cour de cassation (Fraisse, 2000) refusent de faire prévaloir un traité sur la Constitution. Dans l'ordre de l'Union, la Cour de justice affirme la primauté du droit de l'Union sur tout droit national (Costa contre ENEL, 1964), et l'article 88-1 fonde la participation de la France à l'Union.
Confusions fréquentes
- Constitutionnalité et conventionnalité ne sont pas le même contrôle
- Le Conseil constitutionnel vérifie la conformité de la loi à la Constitution ; il refuse depuis 1975 (décision IVG) de vérifier sa conformité aux traités. Ce second contrôle appartient à tous les juges ordinaires, qui écartent la loi contraire au traité sans l'annuler.
- Écarter n'est pas abroger
- Le juge qui constate qu'une loi contredit un traité l'écarte pour le litige ; la loi reste en vigueur. Seul le Conseil constitutionnel abroge une disposition sur QPC.
Loi et règlement : la ligne de partage
L'article 34 énumère les matières réservées à la loi : droits civiques et libertés publiques, nationalité, état des personnes, crimes et délits, assiette et taux des impositions, régime électoral, nationalisations, garanties des fonctionnaires, principes fondamentaux de la défense, de l'enseignement, du droit du travail, de la sécurité sociale, des collectivités territoriales. L'article 37 confie tout le reste au pouvoir réglementaire autonome.
Un arrêté doit respecter les décrets et les normes supérieures applicables dans son domaine. Le classement par auteur ne suffit toutefois pas : chaque autorité agit dans les limites de sa compétence. En police générale, une autorité locale peut ainsi aggraver une mesure nationale si les circonstances locales le justifient (Conseil d'État, Labonne, 1919). Une circulaire explique en principe le droit aux services ; si elle fixe une règle nouvelle, son auteur doit être compétent pour l'édicter et respecter les normes supérieures ; lorsqu'elle est impérative, ou susceptible d'effets notables sur les droits des administrés, elle peut être attaquée devant le juge de l'excès de pouvoir (Conseil d'État, Duvignères, 2002 ; GISTI, 2020).
Le taux d'un impôt relève de la loi (article 34) ; les modalités de sa déclaration en ligne relèvent d'un décret ou d'un arrêté.
Pour classer une norme au QCM, poser deux questions : qui l'a adoptée (peuple, Parlement, Gouvernement, ministre, préfet, maire) et quel juge peut la censurer. La réponse à la première donne l'étage, la seconde le contrôle.
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1.Les traités régulièrement ratifiés ont une autorité supérieure à celle des lois.Voir le corrigé
Vrai
Article 55 de la Constitution, sous réserve de leur publication et de leur application réciproque par l'autre partie.
2.Le Conseil constitutionnel contrôle la conformité des lois aux traités internationaux.Voir le corrigé
Faux
Depuis la décision IVG du 15 janvier 1975, il s'y refuse ; le contrôle de conventionnalité appartient aux juges ordinaires (Jacques Vabre 1975, Nicolo 1989).
3.La Charte de l'environnement fait partie du bloc de constitutionnalité.Voir le corrigé
Vrai
Adoptée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, elle est visée par le Préambule et a valeur constitutionnelle.
4.Une loi organique peut être promulguée sans passer devant le Conseil constitutionnel.Voir le corrigé
Faux
L'article 61, premier alinéa, soumet obligatoirement les lois organiques au Conseil constitutionnel avant promulgation.
5.Un arrêté municipal doit respecter les décrets du Premier ministre.Voir le corrigé
Vrai
L'arrêté du maire respecte les décrets applicables. En police générale, des circonstances locales peuvent justifier une mesure locale plus rigoureuse, sans autoriser le maire à réduire la protection nationale.
6.L'incompétence de l'auteur d'une circulaire conduit le juge à rejeter le recours comme irrecevable.Voir le corrigé
Faux
Une règle nouvelle prise par un auteur incompétent est un motif d'annulation de la circulaire. La recevabilité du recours se distingue de ce contrôle de légalité ; la création d'une règle nouvelle n'est pas illégale par elle-même.
Textes de référence
- Constitution du 4 octobre 1958 (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
- Fiches thématiques vie-publique.fr (institutions, finances publiques, Union européenne) — DILA — vie-publique.fr (nouvel onglet)
- Conseil d'État, Section, 18 décembre 2002, Mme Duvignères — portée de la décision — Conseil d'État (nouvel onglet)
- Conseil d'État, 7 février 1936, Jamart — pouvoir réglementaire du chef de service — Conseil d'État (nouvel onglet)
- Conseil d'État, 8 août 1919, Labonne — police nationale et mesures locales — Conseil d'État (nouvel onglet)
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