Fiche de cours

La libre administration des collectivités territoriales et la décentralisation

13 min de lectureAu programme du concours d’inspecteur des Finances publiques

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L'article 72 de la Constitution confie aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

La décentralisation n'est pas seulement une chronologie de lois : elle repose sur un principe constitutionnel précis, la libre administration, posé à l'article 72. Pour comprendre ce principe, distinguer ce qu'il garantit exactement aux collectivités, ce qu'il ne leur donne pas, et comment la clause de compétence générale a évolué depuis la loi municipale de 1884 jusqu'à la loi NOTRe de 2015. Une notion souvent confondue avec la simple absence de tutelle, alors qu'elle recouvre quatre mécanismes distincts.

À retenir

Article 72 alinéa 3 : les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.
Ce pouvoir réglementaire local est subordonné à la loi et au règlement national : il s'exerce pour mettre en œuvre les compétences de la collectivité, sans pouvoir réglementaire général autonome.
Alinéa 5 : aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre ; une collectivité peut néanmoins être désignée chef de file pour organiser les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités sur une compétence partagée.
Subsidiarité (alinéa 2, depuis 2003) : les collectivités ont vocation à décider pour les compétences les mieux mises en œuvre à leur échelon ; un principe d'orientation pour le législateur, non un droit direct à une compétence précise.
Expérimentation (alinéa 4) : possibilité de déroger, pour un objet et une durée limités, aux dispositions qui régissent l'exercice d'une compétence ; depuis la loi organique du 19 avril 2021, une collectivité y entre par simple délibération, et les mesures peuvent ensuite être maintenues dans tout ou partie des collectivités expérimentatrices.
Clause de compétence générale : la commune la conserve depuis la loi municipale du 5 avril 1884 ; la loi NOTRe du 7 août 2015 l'a supprimée pour le département et la région, qui n'agissent plus que dans les domaines que la loi leur attribue.
La libre administration a valeur constitutionnelle : le Conseil constitutionnel censure les atteintes disproportionnées, mais elle ne prive pas le législateur de son pouvoir de définir et de répartir les compétences locales.

Le principe et ses composantes

Ce que protège l'article 72

Composante	Contenu
Conseils élus	Les collectivités sont administrées par des assemblées désignées au suffrage universel, non par des agents nommés par l'État.
Pouvoir réglementaire local	Chaque collectivité peut prendre des règlements pour l'exercice de ses compétences propres, sous la loi et le règlement national.
Absence de tutelle	Aucune collectivité ne peut donner d'ordre à une autre ni contrôler ses actes ; seul l'État conserve un contrôle de légalité a posteriori.
Autonomie financière	Pour chaque catégorie de collectivités (communes, départements, régions), des recettes fiscales et autres ressources propres représentant une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources (article 72-2, alinéa 3).

Le pouvoir réglementaire reconnu aux collectivités territoriales n'a rien de commun avec le pouvoir réglementaire général du Premier ministre : il ne s'exerce que pour la mise en œuvre de leurs compétences propres, dans le respect de la loi et des règlements nationaux qui les régissent. Un maire réglemente la circulation ou l'ouverture des marchés, un département fixe des barèmes d'aide sociale dans le cadre légal, une région organise l'aide économique dans le cadre du schéma régional : aucun n'invente une norme générale concurrente de la loi.

Confusions fréquentes

Le pouvoir réglementaire local n'est pas un pouvoir général: Contrairement à celui du Premier ministre, il reste subordonné à la loi et au règlement national et se limite à l'exercice des compétences propres de la collectivité.
Chef de file n'est pas une tutelle déguisée: Une collectivité chef de file organise seulement les modalités de l'action commune sur une compétence partagée ; elle ne peut imposer une décision aux autres collectivités concernées.

Subsidiarité et expérimentation

La subsidiarité, inscrite à l'alinéa 2 de l'article 72 depuis la révision de 2003, énonce que les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Il oriente le législateur sans conférer de droit automatique à une attribution précise. Le Conseil constitutionnel contrôle néanmoins qu'une compétence n'est pas confiée à l'État alors qu'il serait manifeste qu'elle serait mieux exercée localement (décision n° 2005-516 DC, considérant 12).

L'expérimentation, alinéa 4 du même article, permet à une collectivité, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, de déroger à titre expérimental, pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de ses compétences. Cette dérogation est exclue lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti. La loi organique du 19 avril 2021 a assoupli le dispositif : une collectivité décide de participer par une simple délibération, alors qu'il fallait jusque-là un décret en Conseil d'État, et une expérimentation concluante peut être maintenue dans les collectivités expérimentatrices ou dans certaines d'entre elles, dans le respect du principe d'égalité, sans devoir être généralisée à tout le territoire.

Une région autorisée à expérimenter, pour trois ans, l'adaptation de certaines règles de la formation professionnelle sur son territoire n'impose rien aux autres régions : à l'issue de l'expérimentation, le législateur décide de généraliser, de pérenniser localement ou d'abandonner le dispositif.

Pour l'oral, distinguer trois mots proches : subsidiarité (critère de choix du bon niveau), expérimentation (dérogation temporaire et limitée), différenciation (adaptation durable des compétences ou règles selon les collectivités, permise depuis la loi 3DS de 2022).

La clause de compétence générale, entre maintien et suppression

La clause de compétence générale trouve son origine dans la loi municipale du 5 avril 1884 : le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. La loi du 2 mars 1982 l'a étendue au département, et la région en disposait également. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales l'a une première fois restreinte pour ces deux niveaux, la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 l'a rétablie, et la loi NOTRe du 7 août 2015 l'a supprimée pour le département et la région.

Qui dispose de la clause de compétence générale aujourd'hui

Collectivité	Situation actuelle
Commune	La conserve : elle peut agir sur toute affaire d'intérêt communal, sans texte spécial l'y autorisant.
Département	L'a perdue depuis la loi NOTRe de 2015 : il n'agit que dans les domaines que la loi lui attribue expressément.
Région	L'a perdue depuis la loi NOTRe de 2015, dans les mêmes conditions que le département.

Le Conseil constitutionnel n'exige pas la clause de compétence générale : la loi peut spécialiser une collectivité sans porter atteinte à la libre administration, dès lors que la spécialisation ne prive pas la collectivité de compétences effectives.

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Décidez si l’affirmation est vraie ou fausse, puis ouvrez le corrigé.

1.L'article 72 de la Constitution confie aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.Voir le corrigé
Vrai
Alinéa 3 de l'article 72 : les collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent de ce pouvoir réglementaire.
2.Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales s'exerce de façon générale, y compris en dehors des compétences qui leur sont transférées.Voir le corrigé
Faux
Subordonné à la loi et au règlement national, ce pouvoir s'exerce pour mettre en œuvre les compétences de la collectivité, sans pouvoir réglementaire général autonome.
3.Une collectivité peut être désignée chef de file pour organiser les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités sur une compétence partagée.Voir le corrigé
Vrai
Ce mécanisme, introduit en 2003, n'autorise aucune tutelle : il organise une coordination, sans pouvoir de décision sur les autres collectivités.
4.La clause de compétence générale a été supprimée pour les communes par la loi NOTRe de 2015.Voir le corrigé
Faux
La loi NOTRe l'a supprimée pour le département et la région ; la commune la conserve depuis la loi municipale de 1884.
5.Le principe de subsidiarité de l'article 72 oriente le choix du niveau de collectivité le mieux placé pour exercer une compétence, sans créer de droit direct à cette compétence.Voir le corrigé
Vrai
Ce principe ne confère pas automatiquement une compétence à une collectivité. Le Conseil constitutionnel peut toutefois censurer une méconnaissance manifeste de l'article 72, alinéa 2.
6.L'expérimentation permettant de déroger, pour un objet et une durée limités, aux règles d'une compétence est prévue par l'alinéa 5 de l'article 72.Voir le corrigé
Faux
L'expérimentation est prévue par l'alinéa 4 de l'article 72 ; l'alinéa 5 pose l'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre et le rôle de chef de file.

Textes de référence

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